II SAB/Ol 156/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Zarządu Powiatu w O. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z 27 sierpnia 2025 r., przesłanym drogą mejlową, P. K. (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący), powołując się art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.), zwrócił się do Zarządu Powiatu O. (dalej jako: organ lub Zarząd Powiatu) o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie, na podany adres mejlowy, skanów wszelkich pism z lat 2024-2025, które podpisane zostały przez Starostę Powiatu O. lub/i Wicestarostę Powiatu O. lub/i członka etatowego Zarządu Powiatu, które kierowane były do instytucji publicznych (w tym zwłaszcza prokuratury, innych jednostek samorządu terytorialnego), w których opisywano działalność osób pełniących funkcje radnych Rady Powiatu O. obecnej kadencji. W piśmie z 11 września 2025 r., przesłanym skarżącemu drogą mejlową w tym, samym dniu, organ wskazał, że treść wniosku jest na tyle niejasna, że nie pozwala na obiektywne ustalenie przedmiotu żądania. Podano, że radni powiatowi, będący również mieszkańcami powiatu, nie prowadzą jedynie działalności publicznej związanej ze sprawowaniem mandatu radnego, gdyż jako mieszkańcy/interesanci mogą być również podmiotami/stronami w postępowaniach prowadzonych przez Starostwo. W związku z tym organ zwrócił się do wnioskodawcy o przesłanie wyjaśnień poprzez wskazanie, jakich konkretnie dokumentów się domaga, czyli jaka konkretnie informacja publiczna pozostaje w kręgu jego zainteresowania. Podano, że bez tych informacji organ nie jest w stanie określić przedmiotu wniosku. Jednocześnie wyjaśniono, że w razie nieprzesłania wyjaśnień do 25 września 2025 r. wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. W dniu 28 października 2025 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie rozpoznania wniosku z 27 sierpnia 2025 r. W związku z powyższym, skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Zarządu Powiatu do rozpoznania jego wniosku z 27 sierpnia 2025 r. w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że złożony przez niego wniosek był jasny, konkretny i precyzyjny. Podał, że wnioskował o przesłanie pism z lat 2024-2025, podpisanych przez Starostę Powiatu lub/i Wicestarostę Powiatu O. lub/i członka etatowego Zarządu Powiatu, które kierowane były do instytucji publicznych (w tym zwłaszcza prokuratury, innych jednostek samorządu terytorialnego), w których opisywano działalność osób pełniących funkcje radnych Rady Powiatu obecnej kadencji. Zaznaczył, że radni mogą być interesantami/podmiotami w postępowaniach prowadzonych przez Starostwo, jednak są to osoby, co do których zakres ochrony prywatności został ograniczony z woli ustawodawcy. Zatem w ocenie skarżącego trudno przyjąć, aby organ miał podstawy do występowania o doprecyzowanie przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu żądanie wnioskodawcy jest zbyt obszerne i ogólne. Podano, że organ nie jest w stanie przeszukać wszystkich dokumentów w tak szerokim zakresie tematycznym i czasowym bez dokładniejszego wskazania konkretnej tematyki/sprawy, której pisma mają dotyczyć, np. konkretna uchwała, projekt, skarga, postępowanie administracyjne czy incydent. Wyjaśniono, że w skład Rady Powiatu obecnej kadencji wchodzi 21 radnych, natomiast wnioskodawca nie określił, których konkretnych radnych wniosek dotyczy. Ponadto radni powiatowi, będący również mieszkańcami powiatu, nie prowadzą jedynie działalności publicznej związanej ze sprawowaniem mandatu radnego, gdyż jako mieszkańcy/interesanci mogą również podejmować działania spoza kręgu działalności publicznej, tj. mogą być podmiotami/stronami w postępowaniach prowadzonych przez Starostwo, które mogą wymagać zwrócenia się organu do innych instytucji. Wskazano, że wniosek skarżącego dotyczy udostępnienia dokumentów, które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne, zaś dla zweryfikowania tej okoliczności i ewentualnego udostępnienia informacji niezbędny jest precyzyjny wniosek, w którym należy dokładnie określić, jakiej konkretnej informacji żąda wnioskodawca. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma bowiem obowiązku domyślać się intencji wnioskodawcy ani tworzyć nowych informacji na podstawie nieprecyzyjnego żądania. Podano, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć dowolną postać, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Natomiast żądanie niejasne, nieprecyzyjne, niezrozumiałe nie stanowi prawidłowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W przypadku wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnia taką informację bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast stosownie do art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ, do którego skarżący skierował przedmiotowy wniosek jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.), zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 u.s.p.), w skład którego wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (ust. 2). Jednakże, dla zastosowania wyżej wskazanej procedury, podmiot zobowiązany musi także ustalić, czy wniosek dotyczy informacji publicznej. Jak wskazano wyżej, stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Wprawdzie definicję tą doprecyzowuje nieco art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, ale generalnie przyjmuje się, że definicja legalna informacji publicznej posługuje się pojęciem niedookreślonym, co przesunęło ciężar i zarazem odpowiedzialność za jego określenie na praktykę stosowania prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18, z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne w CBOSA). Niewątpliwie zatem sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14, dostępny w CBOSA). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10, dostępny w CBOSA), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Oceny, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, podmiot zobowiązany dokonuje każdorazowo na podstawie złożonego wniosku. Wymaga to zatem przede wszystkim jasnego i precyzyjnego wskazania przez wnioskodawcę, jakiej informacji żąda od organu. Wprawdzie przepisy u.d.i.p. nie przewidują jakichkolwiek wymagań formalnych wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem może być on złożony w dowolnej formie, jednakże powinien być wyraźnie sprecyzowany, z określeniem sposobu otrzymania udostępnianej informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że we wniosku o dostęp do informacji publicznej należy w sposób jasny i zrozumiały sformułować pytanie (określić zakres żądania). Przedmiotem żądania powinny być określone informacje, a nie np. ogólnie wskazane zbiory dokumentów (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3521/15, dostępny w CBOSA). Wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej powinien precyzować, o jaki rodzaj informacji chodzi. Pozwala to organowi na prawidłowe odczytanie intencji wnioskodawcy i załatwienie sprawy m.in. przez zakwalifikowanie żądanych informacji jako publicznych i ewentualnie na ograniczenie dostępu do nich z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3521/15, dostępny w CBOSA). Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2024 r. (sygn. akt III OSK 3236/23) wskazano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi być na tyle precyzyjny i jasny, by określenie adresata wniosku, przedmiotu wniosku i zakresu wniosku nie budziło żadnych wątpliwości. Niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie. Jednocześnie, co istotne, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku poszukiwania takiej interpretacji złożonego wniosku, która miałaby odpowiadać intencji wnioskodawcy. To w interesie wnioskodawcy leży odpowiedni sposób sformułowania żądania, nakierowany na konkretne dane posiadające walor informacji publicznej (por. wyrok WSA w Szczecinie z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 166/17, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu wniosek sformułowany przez skarżącego nie pozwala na precyzyjne określenie zakresu żądania, a w konsekwencji na jego realizację zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący domaga się udostępnienia wszelkich pism z lat 2024-2025 kierowanych przez wskazane osoby, tj. Starostę, Wicestarostę lub członka etatowego Zarządu Powiatu, do instytucji publicznych, (w tym zwłaszcza prokuratury, innych jednostek samorządu terytorialnego), w których opisywano działalność osób pełniących funkcje radnych rady powiatu obecnej kadencji. Taki sposób określenia żądanych informacji należy uznać za zbyt ogólnikowy i niejednoznaczny. Przede wszystkim nazwa "instytucja publiczna" jest określeniem bardzo szerokim, obejmującym różne podmioty, w tym zarówno takie, które realizują działania publiczne, związane z administracją, jak i te, związane z szeroko pojętymi usługami społecznymi. Co więcej, skarżący nie wskazał, czy chodzi mu o instytucje publiczne w rozumieniu konkretnych przepisów prawa, czy też w jakimś innym znaczeniu. Brak wskazania, o które instytucje publiczne chodzi nie pozwala na ustalenie zakresu żądanych informacji. Nie jest także jasne, udostępnienia jakich pism domaga się skarżący. Skarżący nie określił bowiem, co rozumie pod pojęciem opisu działalności. Słusznie także zauważył organ, że pisma, w których wskazuje się na działalność radnych powiatu mogą dotyczyć nie tylko działań publicznych podejmowanych przez te osoby, ale także prywatnych, dotyczących np. postępowań administracyjnych w sprawach osobistych. Nie jest przy tym zasadne twierdzenie skarżącego, że osoby publiczne nie korzystają z ochrony prywatności w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatności nie dotyczy wprawdzie osób pełniących funkcje publiczne, ale tylko w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz przypadku, gdy rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej musi dokonać oceny, w jakim zakresie wniosek dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak – to w jakim zakresie dostęp do tej informacji podlega ograniczeniu. Należy bowiem podkreślić, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może być wykorzystywany jako narzędzie, poprzez które powinna być przekazana wszelka wiedza organu, w jakikolwiek sposób łącząca się z działalnością osób pełniących funkcje publiczne, lecz musi mieć na celu uzyskanie konkretnie określonej przez wnioskodawcę informacji publicznej. Organ może bowiem udostępnić informacji publicznej jedynie w zakresie żądania wnioskodawcy. Skoro zaś skarżący wniosku nie sprecyzował, to w ogóle nie jest możliwa ocena, czy wniosek ten dotyczy informacji publicznej. Należy ponadto podkreślić, że pismem z 11 września 2025 r. organ zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie zakresu jego wniosku i wskazanie, jakich konkretnie dokumentów domaga się wnioskodawca, zastrzegając, że w razie braku wyjaśnień wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Zatem niewątpliwie organ podjął działania mające na celu załatwienie przedmiotowego wniosku. Wyjaśnić przy tym należy, że wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji nie podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano wielokrotnie, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Przepis art. 10 u.d.i.p. nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. (por. uzasadnienie uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13; wyrok NSA z 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 903/13; wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3521/15; wyrok NSA z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 1077/21). Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów u.d.i.p., jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Skarżący na skierowane do niego wezwanie organu nie zareagował. W związku z tym organ był uprawniony do pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. W świetle powyższych rozważań stwierdzić zatem należy, że organ nie dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. W tym stanie rzeczy skarga, jako bezzasadna, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.