II SAB/Lu 83/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Wójta Gminy Lubartów w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić Z. 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Pismem z 9 maja 2023 r., Z. K. (dalej jako: "skarżący") wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Lubartów w zakresie rozpoznania jego wniosku z 3 marca 2023 r. o udrożnienie przepustu drogowego w L., gmina L. (droga nr [...]). Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 2 k.p.a., poprzez dopuszczenie się bezczynności polegającej na niedopełnieniu obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia jego wniosku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z 3 marca 2023 r, wystąpił do Wójta Gminy Lubartów (dalej także jako: organ) z wnioskiem o podjęcie stosownych czynności w celu udrożnienia przepustu drogi jednokierunkowej w L. w związku z powtarzającym się problemem przesiąkania wody gruntowej do piwnicy jego domu z pobliskiego rozlewiska powstałego w tym roku w połowie stycznia po roztopach śniegu i utrzymującego się do chwili obecnej, z uwagi na okresowo powtarzające się opady deszczu. Skarżący zaznaczył, że wypływająca woda w piwnicy powoduje zawilgocenie ścian jego budynku co grozi naruszeniem konstrukcji budynku. Skarżący podkreślił, że Gmina zobowiązała się w piśmie z 8 czerwca 2005 r. do doraźnego wypompowywania wody w przypadku powstania rozlewiska. W odpowiedzi na wniosek skarżącego, organ pismem z 31 marca 2023 r., poinformował, że pracownicy urzędu gminy podjęli działania zmierzające do usunięcia zastoiska wody poprzez jej odpompowanie. Organ wskazał, że nie dokonano udrożnienia przepustu ze względu na zagrożenie zalania budynku i działki nr [...] wodami spływającymi z działek położonych po drugiej stronie drogi. Wyjaśnił, że zastoisko wody znajdowało się po drugiej stronie drogi w odległości 35 m od jego budynku i nie powinno mieć wpływu na zalewanie piwnic. Okresowe podnoszenie się poziomu wody gruntowej wymaga wykonania przez skarżącego szczelnej hydroizolacji przeciwwodnej wraz z elementami zabezpieczenia którym jest drenaż opaskowy budynku. Nadto, organ wyjaśnił, że problem odwodnienia drogi zostanie rozwiązany z chwilą poszerzenia pasa drogowego i kompleksowej przebudowy drogi na tym odcinku. W ponagleniu złożonym 18 kwietnia 2023 r., skarżący wskazał na bezczynność organu w zakresie jego wniosku z 9 maja 2005 r., ponowionego mailem z 21 marca 2010 r. oraz kolejnym pismem z 3 marca 2023 r. w sprawie udrożnienia przepustu drogowego w L. (droga nr [...]). Postanowieniem z 5 maja 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uznało ponaglenie za nieuzasadnione, wskazując, że aktualnie nie toczy się żadne postępowanie administracyjne z udziałem skarżącego, a więc organ nie może pozostawać w bezczynności. W odpowiedzi na skargę, organ wskazał, że skarżący nie występował o wszczęcie postępowania na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r., Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478; dalej jako: prawo wodne), wobec czego organ nie może pozostawać w bezczynności, gdyż przed tym organem nie toczyło się postępowanie administracyjne z zakresu prawa wodnego, które mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Nadto, organ stwierdził, że skoro skarżący ma wiedzę, że działania dotyczące zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na jego grunt co najmniej od 5 maja 2005 r., to w sprawie ma zastosowanie art. 234 ust. 5 prawa wodnego, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. W związku z powyższym, organ wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Nie oznacza to jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. oraz jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Ponadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta kontrolą sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Wójtowi Gminy Lubartów bezczynność w zakresie zawartych w jego pismach (z 9 maja 2005 r., z 21 marca 2010 r. oraz z 3 marca 2023 r.), żądań podjęcia stosownych czynności w celu udrożnienia przepustu drogowego w miejscowości L. (droga nr [...]), w związku z powtarzającym się problemem przesiąkania wody gruntowej w jego piwnicy. Wyjaśnił, że władze Gminy zobowiązały się do rozwiązania tego problemu w piśmie z 8 czerwca 2005 r. oraz doraźnego wypompowywania wody w przypadku pojawienia się rozlewiska. Nadto skarżący wskazał na realną możliwość uszkodzenia urządzeń przepompowni z uwagi na napór wody oraz konieczność zwiększonej pracy pomp w celu usunięcia dodatkowej ilości wody. Co istotne, skarżący wskazał, że w związku z możliwością zwiększonego wypływu wody w piwnicy, a tym samym i zawilgocenia ścian budynku, prosi o szybkie rozwiązanie problemu. Sąd mając na uwadze, że o dopuszczalności skargi decyduje w pierwszej kolejności istnienie sprawy administracyjnej, w ramach której miało dojść do zarzucanej w niniejszej sprawy bezczynności, uznał, że nie można z pisma skarżącego z 3 marca 2023 r., wyprowadzić twierdzenia, że stanowiło ono wniosek o wydanie w jego indywidulanej sprawie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, co też przesądzałoby o wszczęciu postępowania na jego żądanie (art. 61 § 1 i 3 k.p.a.). Skarżący domagał się podjęcia czynności faktycznych przez organ, mających na celu udrożnienie przepustu drogowego. Nie wskazywał, że jego celem jest uzyskanie stosownego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), ale wprost wyartykułował, że żąda podjęcia konkretnych czynności, które doprowadzą do zakończenia problemu przesiąkania wody w jego budynku. Istotę skargi na bezczynność stanowi bowiem doprowadzenie do załatwienia w terminie określonym przepisami indywidualnej sprawy administracyjnej. Zasadniczo skarga na bezczynność organu jest też pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1620/12, CBOSA). W ocenie sądu, zarzucana Wójtowi Gminy Lubartów bezczynność nie dotyczy w istocie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Pomimo przedstawienia przez skarżącego bardzo obszernej argumentacji dotyczącej zastrzeżeń w zakresie działań organu, zważyć należy, że niezależnie od tego jak interpretuje swoje żądanie skarżący, treść wniosku z 3 marca 2023 r., wskazuje, że niniejsza sprawa nie jest sprawą administracyjną, a więc nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej czy też innego aktu o takim charakterze. Zakres sądowej kontroli w sprawach ze skarg na bezczynność organów –jak już wspomniano o tym wyżej - sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie dopełnił takich działań. Sąd po zapoznaniu się z materiałem dowodowym nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że na wniosek skarżącego została zainicjowana sprawa administracyjna z jego wniosku, w której toczyło się konkretne postępowanie administracyjne, czy też, że z urzędu zostało w takiej sprawie wszczęte postępowanie, którego stroną byłby skarżący – a które powinno zostać zakończone w drodze wydania określonego aktu kończącego postępowanie. Źródłem powstania stosunku administracyjnoprawnego w niniejszej sprawie nie może być bowiem wskazane przez skarżącego pismo z 8 czerwca 2005 r., w którym – według oświadczenia skarżącego – organ zobowiązał się do rozwiązania problemu przesiąkania wody gruntowej do piwnicy domu skarżącego oraz do doraźnego wypompowywania wody w przypadku pojawienia się rozlewiska. W konsekwencji uprawniony jest wniosek, że organ nie był zobowiązany do załatwienia sprawy ani w formie decyzji czy postanowienia, ani też innego aktu lub czynności regulujących indywidualne obowiązki lub uprawnienia skarżącego. Wobec tego, niezadowolenie skarżącego z niezałatwienia jego wniosku przez organ w oczekiwany sposób - podjęcia stosownych czynności polegających na udrożnieniu przepust drogi jednokierunkowej w [...] - nie podlega także trybowi określonemu w art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego, jak również nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Wobec powyższego - sprawa, w odniesieniu do której skarżący domaga się przypisania organowi stanu bezczynności, a także zobowiązania do podjęcia określonych działań, nie ma charakteru sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji skorzystanie w tej sprawie z instytucji skargi na bezczynność jest niedopuszczalne. Sąd dodatkowo jedynie zauważa, że przedmiot niniejszej skargi, w jej całościowym ujęciu można uznać za dotyczący kwestionowania całokształtu działania i zaniechania organu związanego z funkcjonowaniem określonej inwestycji drogowej i odprowadzaniem z niej wód opadowych i roztopowych. W ocenie sądu, spełnione są zatem warunki skargi powszechnej, o której mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi powszechnej, może być bowiem w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych działem VIII Kodeksu (postępowanie skargowe prowadzone w trybie przepisów art. 221-256) nie podlega jednak kognicji sądów administracyjnych. Podsumowując, skarga na bezczynność Wójta Gminy Lubartów była niedopuszczalna, gdyż nie dotyczyła takiego działania, które w aktualnym stanie sprawy mogłoby być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wobec powyższego, w sprawie zaistniała podstawa do uznania, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.