II SAB/Gl 88/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi J.N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej w przedmiocie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania w kwestii zatwierdzenia podziału nieruchomości 1) stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej w sposób przewlekły prowadziło postępowanie administracyjne; 2) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej do wydania postanowienia w sprawie zażalenia skarżącej na postanowienie Burmistrza Miasta U. z dnia 9 lutego 2023 r. znak sprawy [...]; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 9 lutego 2023 r. znak sprawy [...] Burmistrza Miasta U.(dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") działając na podstawie art. 97 § 1, pkt 4 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ozn. geodezyjnie jako działka nr 1 (obręb U.) położonej w U., przy ul. [...], objętej KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w C., stanowiącej własność J.N. (dalej: "strona " lub "skarżąca"). W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz wskazał, że w dniu 7 listopada 2022 r. wystosował wniosek do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę U. z mocy prawa, w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (t.j. Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej: "p.w.u.r.a.", fragmentu działki strony nr 1 (obręb U.) zajętego pod ul. [...]. Do wniosku o stwierdzenie nabycia nieruchomości przez Gminę U. z mocy prawa, organ I instancji dołączył m. in. mapę podziału nieruchomości opracowaną przez uprawnionego geodetę R.B., uprawnienia zawodowe nr [...], w wyniku prac, których rezultaty zawiera operat techniczny o identyfikatorze [...], przyjęty do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 października 2022 r. W zaistniałej sytuacji organ I instancji uznał, że załatwienie sprawy wszczętej przez Wojewodę Śląskiego z wniosku Gminy U. stanowi zagadnienie wstępne od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka 1 zgodnie z wnioskiem strony. Na powyższe postanowienie strona wniosła w dniu 16 lutego 2023 r. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") zarzucając, iż postępowanie prowadzone przez Wojewodę Śląskiego nie jest zagadnieniem wstępnym. Kolegium postanowieniem z dnia 25 maja 2023 r. Nr SKO I 427/46/2023 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia 1 marca 2023r nr SKO I 427/46/2023 zleciło organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w terminie 7 dni poprzez przedłożenie do akt sprawy kompletu dokumentów w oparciu o które został dokonany podział działki nr 1 na działkę 2 i 3. Kolegium w dniu 15 marca 2023 r. otrzymało brakujący komplet dokumentów . Następnie z uwagi na informację otrzymaną od pełnomocnika skarżącej wpłynęło pismo od pełnomocnika strony o wydanym przez Wojewodę Śląskiego zawiadomieniu z dnia 6 marca 2023 r., organ odwoławczy postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr SKO i 427/46/2023 zlecił organowi I instancji przeprowadzenie w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez wyjaśnienie, czy zakończyło się postępowanie prowadzone przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Burmistrza Miasta U. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę U. z mocy prawa w trybie art. 73 ust. 1 i 3 p.w.u.r.a., części nieruchomości zajętej pod ulicę [...], położonej w Gminie U., oznaczonej w ewidencji jako działka nr 1 natomiast na mapie podziału nieruchomości jako działka nr 2. Kolegium zobowiązało organ I instancji do przedłożenia decyzji wydanej przez Wojewodę Śląskiego. W dniu 28 kwietnia 2023 r. strona wniosła do organu odwoławczego drogą elektroniczną ponaglenie. Pismem z dnia 5 maja 2023 r. kierowanym do strony Kolegium uznało ponaglenie za nieuzasadnione. W dniu 19 maja 2023 r. do Kolegium wpłynęła decyzja Wojewody Śląskiego odmawiająca stwierdzenia nabycia przez Gminę U. własności wnioskowanej nieruchomości. W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzja Wojewody jest nieostateczna i postanowieniem z dnia 25 maja 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Pismem z dnia 19 maja 20023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłość postępowania Kolegium wniosła skarżąca i wniosła o: - stwierdzenie przewlekłości działania organu, - zobowiązanie do wydania postanowienia w terminie 14 dni, - zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że postanowieniami z dnia 1 marca 2023 r., a zwłaszcza 14 kwietnia 2023 r. Kolegium zleciło organowi prowadzenie czynności dodatkowych niemających znaczenia dla rozpoznania zażalenia. W ocenie skarżącej istota rozpoznania zażalenia sprowadza się do oceny wpływu postępowania prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego na rozstrzygniecie przedmiotu wniosku skarżącej - a nie wydania decyzji przez Wojewodę czy jej ostateczność. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Wskazać też trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie", zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 139/23, LEX nr 3591284). Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 16 lutego 2023 r., wniesionym drogą elektroniczną, skarżąca wniosła zażalenie do Kolegium na postanowienie organu I instancji z dnia 09.02.2023 r. Przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium powinno być ustalenie czy w postępowaniu przed organem I instancji zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie bowiem organu I instancji, wszczęcie postępowania z wniosku Gminy U. przed organem właściwym w tym przedmiocie tj. przed Wojewodą Śląskim, dotyczące nabycia z mocy prawa na podstawie art. 73 p.w.u.r.a. części nieruchomości skarżącej zajętej pod drogę publiczną (ul. [...]) stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy możliwość rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej i wydania decyzji. Pierwszą czynność w sprawie zażaleniowej Kolegium, jak wynika z akt administracyjnych, podjęło 1 marca 2023 r. poprzez wydanie postanowienia, którym zleciło organowi I instancji przeprowadzenie w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przedłożenie do akt sprawy kompletu dokumentów w oparciu, o które został dokonany podział działki nr 1 na działkę 2 i 3. Żądane dokumenty Kolegium otrzymało w dniu 15 marca 2023 r. Kolejną czynność w sprawie Kolegium wykonało w dniu 14 kwietnia 2023 r. poprzez wydanie postanowienia zobowiązującego organ I instancji do przeprowadzenia w terminie 30 dni postępowania dowodowego od dnia jego otrzymania ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego w sprawie wniosku Gminy U. Decyzja Wojewody została przesłana przez organ I instancji do Kolegium w dniu 19 maja 2023 r. Kolegium wydało postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w dniu 25 maja 2023 r. Z materiału dowodowego sprawy wynika bezspornie, że strona wniosła do Kolegium ponaglenie w dni 28 kwietnia 2023 r., które zostało uznane przez organ odwoławczy za nieuzasadnione w dniu 5 maja 2023 r. W ocenie Sądu słusznie skarżąca podniosła zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kolegium i stwierdziła, że istota rozpoznania zażalenia sprowadza się do oceny wpływu postępowania prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego na rozstrzygniecie przedmiotu jej wniosku a nie wydania przez niego decyzji czy jej ostateczność. Sąd stwierdza, że oba postanowienia Kolegium dotyczące przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, których istota sprowadzała się nie do przeprowadzania dowodów w rozumieniu przepisów procesowych ale do przesłania do Kolegium dokumentów będących w dyspozycji organu I instancji lub mających być w jego dyspozycji, były czynnościami zbędnymi dla oceny prawidłowości postanowienia Burmistrza w sprawie zawieszenia postępowania z wniosku skarżącej. Materiał dowodowy związany z operatem biegłego geodety co do podziału działki 1 na działki 2 i 3 mógł mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. Oczekiwanie na wydanie decyzji przez Wojewodę Śląskiego oraz jej ostateczność również nie mogły mieć znaczenia dla oceny czy w sprawie prowadzonej przez Burmistrza z wniosku skarżącej zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania. Tym samym prowadzone przez Kolegium czynności były zbędne i nieuzasadnione co w konsekwencji doprowadziło do niepotrzebnego przedłużenia postępowania. Przeprowadzone powyżej ustalenia stanu faktycznego i normatywnego pozwalają w sposób jednoznaczny stwierdzić, że Kolegium dopuściło się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem postępowanie to niewątpliwie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd dokonując oceny postępowania Kolegium uwzględnił czas jego trwania oraz fakt, że organ wydał rozstrzygniecie w sprawie zażalenia skarżącej. Dlatego też uznał, że w sprawie rozpatrzenia zażalenia doszło do przewlekłości postępowania bez rażącego naruszenia prawa. Na dzień orzekania przez Sąd, organ administracji publicznej wydał postanowienie kończące postępowanie zażaleniowe, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Ponieważ zobowiązanie organu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 powyższej ustawy do wydania w określonym terminie stosownego postanowienia stało się bezprzedmiotowe, to w rezultacie uzasadnione było umorzenie postępowania w tej części. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.