II SAB/Gl 39/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta U. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę.

W dniu 9 marca 2023 r. J.N. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta U. (dalej: "organ I instancji") w zakresie wydania decyzji o zatwierdzaniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie, jako działka 1 położonej w U. przy ul. [...] objętej [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium") postanowieniem z 1 marca 2023 r. stwierdziło, że Burmistrz Miasta U. nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania w sprawie wniosku skarżącej o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 1 położonej w U. przy ul. [...] objętej kw. [...] ponieważ w terminie określonym w art. 35 k.p.a. zostało wydane przez organ I instancji postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zdaniem skarżącej brak było uzasadnienia do wydania takiego postanowienia po 28 dniach od złożenia wniosku. W tym okresie organ I instancji nie prowadził żadnego postępowania dowodowego. Następnie skarżąca opisała dlaczego uważa, że w tym okresie organ dokonywał czynności pozornych. Po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Wskazać też trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie", zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.). Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy z jej akt wynika, że pismem z dnia 13 stycznia 2023 r. skarżąca zawnioskowała o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i załączyła mapę z projektem podziału wraz z wykazem zmian gruntowych opracowaną przez uprawnionego geodetę. W dniu 6 lutego 2023 r. organ I instancji skierował do pismo do Starosty [...] celem uzyskania informacji dotyczącej dokumentów składanych do operatu o identyfikatorze [...] z dnia 4 stycznia 2023 r. W dniu 9 lutego 2023 r. organ postanowieniem nr [...]. [...] z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z uwagi na postępowanie prowadzone przez Wojewodę Śląskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę U. z mocy prawa części nieruchomości zajętej pod ulicę [...] położoną w Gminie U. w obrębie ewidencyjnym U. ozn. nr ew. 1. W dniu 23 lutego 2023 r. ponaglenie na przewlekłość postępowania przed organem I instancji do Kolegium złożyła strona. Kolegium oceniając przebieg postępowania przed organem I instancji stwierdziło, że czynności podejmowane przez organ podejmowane były w krótkich odstępach czasu i wszystkie wynikały z istoty sprawy. Konsekwencją takiego stanowiska było stwierdzenie Kolegium, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd dokonał analizy przebiegu postępowania przed organem I instancji od momentu złożenia wniosku przez skarżącą o wydanie decyzji do momentu zawieszenia postępowania przez organ I instancji. Postanowienie o zawieszeniu postępowania nie jest przedmiotem oceny Sądu ponieważ przysługuje na nie odrębny środek zaskarżenia w postaci zażalenia do organu wyższej instancji tj. Kolegium. Postępowanie do momentu jego zawieszenia trwało 25 dni. Sąd nie dopatrzył się aby w tym okresie organ I instancji dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że z uwagi na ustawowe terminy rozpoznania sprawy oraz jej charakter organ I instancji nie pozostaje w bezczynności, nie można także mówić o przewlekłości postępowania administracyjnego. Z tych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie 151 p.p.s.a.