II SAB/Gd 43/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Wojewody w sprawie wykonania analizy porealizacyjnej postanawia odrzucić skargę.

T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, za pośrednictwem Wojewody, pismo z dnia 21 marca 2021 r., w którym zwrócił się o wyegzekwowanie wykonania analizy porealizacyjnej na odcinku [..], zapisanej w decyzji środowiskowej Wojewody z dnia 4 sierpnia 2006 r., nr [..], oraz Warunkach Realizacji Przedsięwzięcia wydanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 6 sierpnia 2009 r., nr [..], na podstawie których została wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 21 września 2009 r., nr [..]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w czasie wydania obu decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, natomiast normy te zmieniły się kilka miesięcy przed datą wykonania analizy porealizacyjnej. Zdaniem skarżącego, normy hałasu badane według prawa i norm wskazanych w decyzji środowiskowej oraz w Warunkach Realizacji Przedsięwzięcia są przekroczone kilkukrotnie. W związku z czym skarżący wniósł o określenie, czy badania porealizacyjne w sprawie hałasu powinny być wykonane według norm obowiązujących czy według norm z daty wydania decyzji środowiskowej. Przekazując powyższe pismo do Sądu, Wojewoda wyjaśnił, że jego kompetencje w zakresie ochrony środowiska, na mocy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przejął regionalny dyrektor ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, w myśl art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Z świetle powyższych przepisów przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego mogą być jedynie określone działania lub zaniechania organów administracji publicznej o ściśle określonej formie, tj. decyzje, postanowienia, uchwały czy akty nadzoru, a także spełniające określone warunki akty i czynności. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są zatem zasadniczo spory co do zgodności z prawem działań organów administracji publicznej w sferze, w jakiej zostały one upoważnione do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, nie powiązanych z organami ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować prawa i obowiązki. Z treści pisma skarżącego w niniejszej sprawie wynika, że kieruje on do Sądu, za pośrednictwem Wojewody, żądanie wyegzekwowania wykonania obowiązku analizy porealizacyjnej przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa [..], na odcinku [..], które zostało już zrealizowane (vide: kopia pisma Kierownika Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 22 lipca 2016 r. – załączona przez skarżącego) oraz wskazania czy badania porealizacyjne w zakresie hałasu zapisane w decyzji środowiskowej Wojewody powinny być wykonane według norm obowiązujących w dacie jej wydania. Wskazać należy, że obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w odniesieniu do powyższej inwestycji został sformułowany w decyzji Wojewody z dnia 4 sierpnia 2006 r., wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 129, poz. 902), która w art. 56 ust. 4 pkt 2 przewidywała możliwość nałożenia w decyzji środowiskowej obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej. Powyższe oznacza, że celem skarżącego jest spowodowanie, aby analiza porealizacyjna, zwłaszcza w aspekcie oddziaływania akustycznego, została wykonana, a przekazanie skargi do Sądu za pośrednictwem Wojewody wskazuje, że drogę sądową skarżący obrał po to, aby zwalczać bezczynność tego organu w wyegzekwowaniu wykonania analizy. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, mamy do czynienia z sytuacją, w której żądanie zgłoszone w skardze nie mieści się w ramach kognicji sądów administracyjnych, wyznaczonych w art. 3 p.p.s.a. Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 3 p.p.s.a. w sprawach z zakresu egzekucji administracyjnej kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje wyłącznie orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach, w których organ ma obowiązek wydania postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast nie obejmuje sytuacji, w której nie toczy się postępowanie egzekucyjne, a celem skarżącego jest zainicjowanie takiego postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Środkiem służącym zwalczaniu bezczynności organów właściwych do egzekucji obowiązków z zakresu prawa administracyjnego jest skarga na bezczynność organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, przewidziana w art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427), zwanej dalej u.p.e.a. Skarga ta służy podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Skarżący, który nie jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a., może domagać się podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych wyłącznie na drodze postępowania egzekucyjnego, kierując skargę do właściwego organu wyższego stopnia. Na postanowienie tego organu oddalające skargę przysługuje zażalenie. Dopiero to ostateczne postanowienie w przedmiocie skargi na bezczynność, złożonej w postępowaniu egzekucyjnym, podlegać może kontroli sądowadministracyjnej. W tej sytuacji, skoro przedmiot żądania skargi wykraczał poza zakres kognicji sądu administracyjnego określony w art. 3 p.p.s.a., skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.