II SAB/Rz 53/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi "A." na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławczego do rozpoznania wniosku strony skarżącej "A." z dnia [...] grudnia 2019 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza z dnia [...] września 2019 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej "A." kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Stowarzyszenie") reprezentowanego przez adw. T. C., jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") w sprawie wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że w dniu 12 grudnia 2019 r. do SKO wpłynął wniosek Stowarzyszenia (opatrzony datą 9 grudnia 2019 r.) o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] września 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nieznanego inwestora na terenie działki o nr 2106/4 w miejscowości N., gm. [...] oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. SKO w piśmie z dnia 25 marca 2020 r. poinformowało Stowarzyszenie, że nie znajduje podstaw prawnych, w świetle art. 156 § 1 k.p.a., do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powołanego wyżej postanowienia. W związku z powyższym bezprzedmiotowe stało się rozpoznanie wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności z urzędu ww. postanowienia. W dniu 27 kwietnia 2020 r. do SKO wpłynęło pismo Stowarzyszenia zatytułowane jako "Wezwanie do usunięcie naruszenia prawa", w którym Stowarzyszenie zażądało rozpoznania wniosku z dnia 9 grudnia 2019 r. W odpowiedzi w piśmie z dnia 16 czerwca 2020 r. SKO poinformowało Stowarzyszenie, że nie znalazło podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 25 marca 2020 r. W dniu 30 lipca 2020 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga Stowarzyszenia na bezczynność SKO w sprawie wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] września 2019 r. oraz o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w formie przewidzianej przez ustawodawcę oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że obowiązujący system prawny nie przewiduje możliwości rozpoznania wniosku organizacji pismem. Stowarzyszenie wskazało również, że w obu pismach SKO brakuje podstawy prawnej wyłączającej stosowanie art. 31 § 2 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska Stowarzyszenie przytoczyło wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 48/19. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że pisma podmiotów zainteresowanych podjęciem przez samorządowe kolegium odwoławcze określonych działań w trybie nadzoru orzeczniczego nie mogą być uznawane za wniosek zobowiązujący organ nadzoru do podjęcia żądanej aktywności, lecz co najwyżej mogą stanowić źródło informacji dla tego organu do podjęcia czynności z urzędu. W takiej sytuacji ocena podjęcia czynności nadzorczych z urzędu (w tym co do uruchomienia postępowania nadzorczego) należy do wyłącznej kompetencji organu nadzoru. Przepisy obowiązującego prawa nie nakładają również w takim przypadku na organ nadzoru obowiązku podejmowania działań w określonej formie czy terminie. W ocenie SKO w obowiązującym stanie prawnym brak jest wyraźnej podstawy prawnej, z której wynika kompetencja sądu administracyjnego do oceny tego, czy organ nadzoru podejmuje stosowne czynności nadzorcze wobec wszystkich aktów poddanych jego nadzorowi. Na poparcie swojego stanowiska SKO przytoczyło postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 33/16. Zdaniem SKO, skoro przedmiot skargi nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego (brak wyraźnej podstawy prawnej), to skarga jako niedopuszczalna powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Bezczynność organu administracji to również odmowa wydania aktu, choćby nawet organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga jego wydania. Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu sprawy z wniosku Stowarzyszenia w jednej z form przewidzianych w art. 31 § 2 k.p.a., tj. przez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania bądź odmowie jego wszczęcia. Skarżące Stowarzyszenie w dniu 12 grudnia 2019 r. wniosło do SKO wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] września 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nieznanego inwestora na terenie działki o nr 2106/4 w miejscowości N., gm. [...] oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. W ujęciu procesowym, Stowarzyszenie domagało się uznania go za podmiot na prawach strony, wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i dopuszczenia go tego postępowania. Sformułowane żądanie koresponduje z uprawnieniami podmiotów na prawach strony, jakie określa art. 31 § 1 K.p.a. Stosownie do jego treści organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie – art. 31 § 2 K.p.a. Jest to rozwiązanie szczególne i generalnie dotyczy obiektywnej ochrony porządku publicznego, pozwalając organizacji społecznej, która co do zasady nie ma dominującej pozycji w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, wnieść żądanie w sprawie, w której organ administracji władny jest wszcząć postępowanie z urzędu – wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., sygn. II OSK 386/14. Podsumowując: wniosek o wszczęcie postępowania złożony w trybie art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z § 2 K.p.a. skutkuje wszczęciem postępowania z urzędu. Stąd negatywne ocena tego wniosku przez organ powinna przełożyć się na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu – wynika to expressis verbis z paragrafu drugiego art. 31 K.p.a. Dotyczy to również postępowania nieważnościowego – wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r., II SA/Wa 2693/19. Wobec powyższego, stosownie do przepisu art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany orzec o zasadności wniosku organizacji społecznej w formie postanowienia. Z powyższej regulacji wynika, że mogą zapaść zasadniczo cztery rodzaje postanowień - dwa pozytywne: o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do toczącego się postępowania oraz dwa negatywne: o odmowie wszczęcia postępowania lub o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do toczącego się postępowania. W świetle powyższych rozważań wniosek Stowarzyszenia organ powinien załatwić przez wydanie jednego z postanowień, o których mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Jeśli więc organ uzna żądanie wszczęcia z urzędu postępowania za bezzasadne, to powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie - por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., II OSK 1913/12. Nie wydając takiego postanowienia, tylko ograniczając się do poinformowania Stowarzyszenia o braku podstaw do wszczęcia postępowania, Kolegium pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Uwzględniając naprowadzone okoliczności Sąd na podstawie art. 149 P.p.s.a. zobowiązał SKO do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 9 grudnia 2019 roku w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – organ zareagował na wniosek strony skarżącej, tyle że w błędnej formie procesowej. O Kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.