IV SAB/Wa 647/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.R. na bezczynność Ministra Środowiska (obecnie Minister Klimatu i Środowiska) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia informacji o środowisku 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Klimatu i Środowiska do rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia informacji o środowisku; 2. stwierdza, że Minister Klimatu i Środowiska dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt 2. wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz strony skarżącej B.R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

B. R. (dalej: "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Środowiska (dalej: "organ", "Minister") w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 8 ust. 1 w. zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 w. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm., dalej: "uoi") poprzez nieudzielenie informacji w ustawowym terminie zgodnie z żądanym zakresem. Wobec tak postawionych zarzutów strona wniosła o zobowiązanie Ministra do załatwienia wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. wystąpił do organu o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: - przesłanie skanu decyzji kończącej postępowanie w sprawie zmiany koncesji nr [...] na wydobywanie węgla [...] ze złoża [...], - wskazanie o jaki okres czasu na mocy ww. decyzji koncesja została przedłużona, - wskazanie czy oprócz powyższego toczą się tub toczyły w ostatnich 3 latach inne postępowania dot. koncesji na wydobywanie węgła [...] ze złoża [...] i jaki jest rezultat takich postępowań, względnie na jakim są etapie. Strona powołując się na ustawę o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U.2020, poz. 875 ze zm.), innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zaznaczyła, że część przepisów w zakresie terminów zostały uchylone, a zatem Minister powinien udzielić informacji w ciągu miesiąca. Zdaniem skarżącego po stronie Ministra wystąpiła bezczynność. Strona podniosła, że z bezczynnością mamy do czynienia także jeśliby przyjąć, że mamy do czynienia z informacją o środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z uwagi na upływ terminu określonego w art. 14 ust. 1 i 3. W odpowiedzi na skargę Minister potwierdził przedstawiony w uzasadnieniu skargi stan faktyczny sprawy, z zastrzeżeniem że wniosek skarżącego, choć wniesiony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz.1429 z późn.zm.) jest de facto wnioskiem o udostępnienie informacji o środowisku, co zresztą przyznaje sam skarżący. Organ wskazał, że wniosek stanowiący przedmiot skargi jest w końcowym etapie rozpoznawania, a kopia dokumentu zawierającego rozstrzygnięcie w sprawie, wraz z potwierdzeniem jego nadania do skarżącego, zostanie niezwłocznie przekazana do Sądu. Jednocześnie organ podkreślił, że Ministerstwo Środowiska jest nowo utworzonym urzędem - formalnie funkcjonującym od dnia 21 marca 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Środowiska (Dz. U. 2020, poz. 497). Tym samym Ministerstwo - jako urząd zapewniający obsługę organu administracji, którego bezczynności skarga dotyczy - przez cały czas jest w trakcie organizacji, w szczególności do chwili obecnej nie dysponuje pełną obsadą kadrową, co w znacznej mierze wpływa na terminowość rozpatrywania spraw wpływających do Ministerstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: W dniu [...] kwietnia 2020 r. skarżący zwrócił się do Ministra m.in. o przesłanie skanu decyzji kończącej postępowanie w sprawie zmiany koncesji nr [...] na wydobywanie węgla [...] ze złoża [...]. W dniu [...] kwietnia 2020 r. ww. wniosek został przekazany do Dyrektora Departamentu Geologii i Koncesji Geologicznych, celem dalszego procedowania zgodnie z właściwością. W dniu [...] kwietnia 2020 r. organ poinformował skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym, po ustąpieniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii z powodu COVID-19 (art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.). W dniu [...] czerwca 2020 r. do Ministra wpłynęła skarga strony skarżącej na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotowa skarga wraz z odpowiedzią na skargę została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismem z [...] lipca 2020 r. W dniu [...] października 2020 r. organ udostępnił treść zanonimizowanego dokumentu, o którym była mowa we wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2020 r. Jednocześnie, pismem z dnia [...] lutego 2020 r. (data stempla pocztowego) Minister poinformował Sąd, że w pełnym zakresie zadośćuczynił żądaniom skarżącego. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżący wskazał, że pomimo iż organ przedstawił żądaną informację, to skargę na bezczynność Ministra w dalszym ciągu podtrzymuje. Strona podniosła, że opóźnienie organu to nie kwestia kilku dni, tylko długi okres. Skarżący zaznaczył, że przedmiotowa sprawa dotyczy ważnego zagadnienia, jakim jest potrzeba społecznej kontroli poprawności przedłużenia koncesji dla odkrywki [...], przez co w ocenie strony terminowe załatwienie sprawy przez Ministra jest bardzo ważne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283) władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust.2). Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., dalej: "ustawa o zwalczaniu COVID-19"), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 bieg terminów w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Obowiązujący od dnia 31 marca 2020 r. art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o zwalczaniu COVID-19 ma zastosowanie do oceny zachowania terminów w postępowaniach administracyjnych od dnia 14 marca 2020 r., działa zatem z mocą wsteczną. Wynika to jednoznacznie z treści art. 15zzs, który odwołuje się wprost do ogłoszonego wcześniej przez Ministra Zdrowia stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii. Przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. został jednakże uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), zwanej dalej ustawą zmieniającą z 14 maja 2020 r. Zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej z 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa zmieniająca z 14 maja 2020 r. weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Zgodnie zatem z art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej z 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniu administracyjnym zaczęły biec dalej od [...] maja 2020 r. Bieg terminu załatwienia sprawy był zatem zawieszony w okresie od [...] marca do [...] maja 2020 r. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 pkt 1) P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepisy postępowania zawarte w artykule 149 § 1 pkt 3) i § 1a P.p.s.a., przy uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nakładają na Sąd obowiązek stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie w punkcie 1 sentencji wyroku, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu z uwagi na fakt udostepnienia w dniu [...] października 2020 r. treść zanonimizowanego dokumentu, o którym była mowa we wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2020 r., a w związku z tym zaistniała okoliczność bezprzedmiotowości postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku strony. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko sądów administracyjnych wynikające z interpretacji art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2018 r. II OSK 2966/17). W punkcie 2 i 3 sentencji wyroku Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził bezczynność skarżonego organu z uwagi na nierozpoznanie wniosku strony w przedmiotowej sprawie w ustawowym terminie, tj. w okresie od [...] kwietnia 2020 r. do [...] października 2020 r. (ok. 6 miesięcy), a więc z uchybieniem terminu przewidzianego w ustawie. Sąd, odjął jednak od wskazanego okresu rozpoznawania sprawy maksymalny przewidziany przez ustawę czas na rozpoznanie wniosku strony oraz okres zawieszenia postępowania na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Tym niemniej w pozostałym okresie organ pozostawał w nieusprawiedliwionej bezczynności. Takie postępowanie organu, co nie jest przez organ negowane, pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego należało uznać za uzasadniony. Jednocześnie Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że bezczynność organu nie była długotrwała i nie wynikała z umyślnego zaniedbania sprawy, lecz z powodu obiektywnych okoliczności takich jak duża ilość spraw, duże obciążenie pracowników, trwająca światowa pandemia i związane z nią utrudnienia. Sąd podzielił przy tym przywołane przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 1183/13), w którym zwrócono uwagę, że wprawdzie w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu nie może rodzić negatywnych skutków dla strony w sferze terminów załatwienia spraw, to jednak okoliczności tego dotyczące podlegają ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Na pewno ustalenia w tym zakresie mają znaczenie przy rozstrzyganiu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnienia organu o powodach niedotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy są racjonalne i wynikają z obiektywnych okoliczności, będących siłą wypadkową różnych warunków, ponadto zwłoka w rozpoznaniu sprawy była niewielka. Z tego względu Sąd nie znalazł również podstaw by z urzędu na organ nałożyć grzywnę lub sumę pieniężną. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ nadal nie załatwi sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że wniosek skarżącego został już rozpoznany, a nadto wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę częściowo usprawiedliwiają bezczynność organu w tej konkretnej sprawie w związku z trudnościami kadrowymi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a P.p.s.a. orzekł jak w punktach od 1-3 sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 4 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.