II SA/Wr 78/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak Protokolant: referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 21 listopada 2025 r. nr SKO/OS-414/55/2025 w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z 21.11.2025 r. (nr SKO/OS-414/55/2025), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z 30.07.2025 r. (nr GG.VII.6220.15.2025), odmawiające E. sp. z o.o. (dalej: spółka) wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji tego organu z 13.12.2016 r (nr 265/2026) o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów złomu oraz przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R12, planowanego na terenie działek o numerach na dzień wydania decyzji: [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] miasta L., tj. wyjaśnienia czy właściwa jest interpretacja, że decyzja środowiskowa nie stoi na przeszkodzie prowadzenia ręcznego sortowania odpadów z wykorzystaniem przenośnika zabudowanego kabiną. Zaskarżone postanowienie SKO, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 13.12.2016 r. (GG.VII.6220.13.2016), zwaną też dalej "decyzją środowiskową ", po rozpoznaniu wniosku spółki, Prezydent Miasta L. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów złomu oraz przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R 12, planowanego na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] miasta L. W uzasadnieniu wydanej na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) – dalej: u.o.o.ś., decyzji wskazano, że po uwzględnieniu kryteriów wymienionych w art. 63 ust. 1 u.o.o.ś., przeanalizowano: 1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięciu: - planowana inwestycja zlokalizowana będzie na terenie działek o łącznej powierzchni [...] ha, natomiast sama instalacja zajmie powierzchnię ok. [...] ha, - w ramach przedsięwzięcia planuje się m.in. budowę placu manewrowego betonowego o powierzchni ok. 400 m², placu składowego o powierzchni ok. 435 m² oraz min. 9 szt. Wiat (10x5 m) o łącznej powierzchni ok. 500m² , - proces przetwarzania odpadów obejmować będzie m.in.: -sortowanie wstępne, w tym przygotowanie przyjętego odpadu do dalszych procesów przetwarzania lub - jeśli jakość odpadu pozwala na to - do przekazania podmiotom zewnętrznym, - tymczasowe magazynowanie odpadów w celu zgromadzenia odpowiedniej ilości do dalszych procesów, - sortowanie właściwe, w tym przygotowanie odpadów do dalszych procesów mechanicznych prowadzonych w zakładzie, - mechaniczne rozdrabnianie, - odseparowanie po rozdrobnieniu frakcji metali żelaznych od nieżelaznych i zanieczyszczeń, - mechaniczne sortowanie polegające na podziale odpadów ze względu na wielkość i ciężar właściwy frakcji. Integralną częścią decyzji stanowi załącznik nr 1, zawierający charakterystykę przedsięwzięcia, co wynika z art. 84 ust. 2 u.o.o.ś. Zgodnie z tym dokumentem, na zagospodarowanej powierzchni planuje się zbieranie złomu w ilości do 50 000 Mg/rok oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego w ilości do 500 Mg/rok (odpady z grupy: 02, 08, 09, 10, 11, 12, 15, 16, 17, 19 i 20), jak również przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R 12, poprzez ręczne i mechaniczne sortowanie, rozdrabnianie i przesiewanie odpadów do wymaganych frakcji, w ilości do 125 000 Mg/rok (odpady z grupy: 01, 02, 10, 15, 16, 17, 19 i 20). Odpady magazynowane będą selektywnie w kontenerach, pojemnikach, koszach, boksach pod wiatą lub w pryzmach na utwardzonym placu magazynowym. Odpady przeznaczone do przetwarzania, po wstępnej segregacji, będą rozdrabnianie przy pomocy samojezdnej maszyny kruszącej następnie sortowane na odpowiednie frakcje za pomocą sita mechanicznego. W przypadku dostawy odpadów metali o różnych klasach i w różnej formie rodzajowej lub/i różnych kodach odpadów, nastąpi wstępne sortowanie ręczne celem poddania odpadów dalszym procesom odzysku. Posegregowane wstępnie odpady złomu na właściwe rodzaje będą tymczasowo magazynowane celem zgromadzenia odpowiedniej ilości danego rodzaju. Dalszy proces przetwarzania tak przygotowanych odpadów będzie uzależniony od ich właściwości - zostaną poddane ręcznemu przetwarzaniu polegającemu na jego sortowaniu do wielkości określonych przez normy jakości złomu lub do wielkości umożliwiającej przetworzenie odpadów w instalacji mechanicznej, składającej się z kruszarki, separatora magnetycznego i siła. Przyjęta technologia przetwarzania odpadów nie zakłada zużyciu wody wodociągowej do celów technologicznych. Pismem z 18.07.2025 r. spółka wniosła o wyjaśnienie wątpliwości co do treści opisanej decyzji, tj. wyjaśnienia czy właściwa jest interpretacja, że decyzja środowiskowa nie stoi na przeszkodzie prowadzenia ręcznego sortowania odpadów z wykorzystaniem przenośnika zabudowaną kabiną. Do wniosku dołączono opinię prawną sporządzoną przez prof. M. G. z 28.05.2024 r. w przedmiocie charakteru prawnego i przedmiotu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W treści uzasadnienia spółka wskazała, że oczekuje dokonania przez organ oceny czy przewidziany w ramach przedsięwzięcia proces ręcznego sortowania odpadów może odbywać się z wykorzystaniem przenośnika sortowniczego zabudowanego kabiną oraz czy przenośnik ten służy mechanicznemu przetwarzaniu odpadów i czy jest częścią instalacji do przetwarzania odpadów. Powyższe, zdaniem spółki, powinno prowadzić do przyjęcia jej interpretacji decyzji w ten sposób, że dopuszczalne jest prowadzenie ręcznego przetwarzania odpadów w miejscu jakim jest kabina wyposażona w przenośnik sortowniczy. Przywołanym na wstępie postanowieniem z 30.07.2025 r. organ I instancji odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji tego organu z 13.12.2016 r. Organ uznał, że wniosek wykracza poza granice żądania z art. 113 § 2 k.p.a., ponieważ obejmuje pytanie o niezawarte w jej treści elementy, tj. o możliwość prowadzenia ręcznego sortowania odpadów z wykorzystaniem przenośnika zabudowanego kabiną, mimo iż decyzja jednoznacznie określa miejsce i sposób prowadzenia przetwarzania odpadów, co wskazano w charakterystyce przedsięwzięcia, a jej przepisy są jasne i precyzyjne. W ocenie organu, tak sformułowany wniosek spółki zmierza do modyfikacji treści decyzji poprzez wskazanie, że planowany w ramach przedsięwzięcia proces ręcznego sortowania odpadów może odbywać się z wykorzystaniem przenośnika sortowniczego zabudowanego kabiną. Zatem w instytucji wyjaśnienia treści decyzji spółka upatruje sposobu na zmianę jej praw określonych w decyzji, aby były zgodne z jej interesem. W podstawie prawnej postanowienia oraz w końcowej części jego uzasadnienia organ powołał przepis art. 61a § 1 k.p.a. Na to postanowienie zażalenie złożyła spółka, zarzucając naruszenie: - art. 61a § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Prezydenta, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i może stanowić podstawę dla wydania zaskarżonego postanowienia, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepis ten nie znajduje zastosowania, a organ I instancji winien był rozpatrzyć merytorycznie wniosek spółki; - art. 113 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Prezydenta, że treść decyzji środowiskowej nie wymaga wyjaśnienia, a wniosek spółki wykracza poza granice przedmiotowe art. 113 § 2 k.p.a., podczas gdy treść decyzji - z uwagi na jej niejednoznaczność - wymaga wyjaśnienia w zakresie odnoszącym się do możliwości prowadzenia procesu ręcznego przetwarzania odpadów z wykorzystaniem przenośnika taśmowego umieszczonego w kabinie sortowniczej w zgodzie z decyzją środowiskową. Do zażalenia dołączono sporządzoną przez prof. dr hab. inż. G. W. opinię techniczną dotycząco możliwości i metod ręcznego sortowania odpadów w instalacji do odzysku odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R12, ponownie sporządzona przez prof. M. G. opinię prawną z 28.05.2024 r. w przedmiocie charakteru prawnego i przedmiotu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz sporządzoną 31.07.2025 r. przez tego autora opinię praną dotyczącą zgodności zamierzonego działania z decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji – przywołanym na wstępie postanowieniem z 21.11.2025 r. – SKO w Legnicy , przedstawiwszy treść art. 113 § 2 k.p.a. oraz sposób jego wykładni w orzecznictwie sądowym, wskazało, że wniosek spółki wykracza poza żądanie wyjaśnienia treści decyzji na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Podkreślono, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji polega na objaśnieniu jako organ rozumiał sens rozstrzygnięcia, nie może ono jednak zmieniać go merytorycznie, ani do uzupełniać, czy wprowadzać jakiekolwiek nowe treści. Zdaniem Kolegium, spółka w istocie dąży do weryfikacji decyzji z 12.12.2016 r. przez uzupełnienie jej uzasadnienia oraz charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do decyzji, i wywiedzenie z niej wprost kwestii wskazanych we wniosku o wyjaśnienie wątpliwości, tj. że decyzja środowiskowa nie stoi na przeszkodzie prowadzenia ręcznego sortowania odpadów z wykorzystaniem przenośnika zabudowanego kabiną. Zdaniem Kolegium, w istocie wniosek spółki dotyczy wprowadzenia nowego sposobu sortowania odpadów, a to może być rozpatrywane w trybie zmiany decyzji na wniosek inwestora (art. 155 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego przyjęcia, że art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawie, SKO stwierdziło, że co prawda organ I instancji podał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 61a § 1 k.p.a., który w sprawie nie ma zastosowania, to niemniej jednak sama sentencja rozstrzygnięcia, jak również motywy, którymi się kierował, zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia, wskazują jednoznacznie, że podstawą prawną w sprawie stanowił faktycznie art. 113 § 2 k.p.a. Skargę na opisane postanowienie SKO w Legnicy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, która wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności postanowienia SKO w całości, na postawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.; 2) ewentualnie, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, uchylenie postanowienia SKO w całości wraz z poprzedzającym jej postanowieniem organu I instancji; 3) zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W skardze jej autor zarzucił Kolegium: 1) naruszenie przepisów prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, tj.: a) art. 15, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 113 § 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że SKO, jako organ II instancji może konwalidować błąd popełniony przez Prezydenta, działającego jako organ I instancji, polegający na uczynieniu postawą prawną postanowienia prezydenta art. 61a § 1 k.p.a., zamiast art. 113 § 2 k.p.a. i zmienić podstawę prawną tego postanowienia z art. 61a § 1 k.p.a. na art. 113 § 2 k.p.a., przy wydawaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu w II instancji, tj. przy wydawaniu postanowienia SKO, podczas gdy zmiana przez organ odwoławczy podstawy rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., natomiast naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania jest wadą kwalifikowaną postanowienia, stanowiącą podstawę do stwierdzenia jego nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. 2). naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a). art. 6, art. 124 § 1 pkt 4 i 5, art. 124 § 2, art. 113 § 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, w oparciu o motywy przedstawione w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta, że faktyczną podstawę prawną tego postanowienia stanowi art. 113 § 2 k.p.a., pomimo, że w jego sentencji wskazano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 61 a k.p.a., podczas gdy, stosownie do zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 k.p.a. i stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, podstawa prawna rozstrzygnięcia nie może być domniemywana z treści uzasadnienia postanowienia, lecz powinna być precyzyjnie określona w sentencji postanowienia; jeżeli w sentencji postanowienia wskazano jako podstawę prawną art. 61a k.p.a., to niezasadne jest domniemywanie, w oparciu o motywy przedstawione w jego uzasadnieniu, że podstawę prawną stanowił art. 113 § 2 k.p.a.; miało to istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia Prezydenta, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., w sytuacji gdy powinno ono zostać uchylone, a sprawa powinna zostać przekazana do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.; b). art. 113 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że wyjaśnienie, czy decyzja środowiskowa nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu ręcznego sortowania odpadów z wykorzystaniem przenośnika zabudowanego kabiną, wykracza poza zakres zastosowania art. 113 § 2 k.p.a., podczas gdy wniosek skarżącej o wyjaśnienie przez Prezydenta treści decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a., miał na celu ustalenie, czy w świetle decyzji środowiskowej, skarżąca może prowadzić ręczne sortowanie odpadów przy użyciu przenośnika sortowniczego zabudowanego kabiną, a stosownie do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, instytucja wyjaśnienia treści decyzji na postawie art. 113 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacji gdy określony sposób rozumienia rozstrzygnięcia zawartego w decyzji może mieć wpływ na ustalenie treści praw i obowiązków strony; w rezultacie wniosek skarżącej o wyjaśnienie treści decyzji środowiskowej mieścił się w zakresie zastosowania art. 113 § 2 k.p.a.; miało to istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia Prezydenta, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., w sytuacji gdy postanowienie Prezydenta powinno zostać uchylone, a sprawa powinna zostać przekazana do ponownego rozpatrzenia temu organowi, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu do tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor przedstawił powody dla których spółka wystąpiła z wnioskiem o wyjaśnianie wątpliwości dotyczących treści decyzji środowiskowej. Wskazał, że spółka z uwagi na konieczność dostosowania pozwolenia na wytwarzanie odpadów (decyzja Starosty L. z 03.04.2017 r.) do wymogów ustawowych, wystąpiła o zmianę tego pozwolenia. W ramach tego postępowania pojawiła się wątpliwość, czy w świetle decyzji środowiskowej ręczne sortowanie odpadów, które składa się na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku Rl2, może być prowadzone przy użyciu przenośnika sortowniczego zabudowanego kabiną. W decyzji środowiskowej nie sprecyzowano bowiem miejsca i sposobu prowadzenia ręcznego sortowania odpadów. Z tego względu zdaniem spółki pozostaje przedmiotem wątpliwości, czy ręczne sortowanie odpadów może odbywać się wyłącznie na wolnym powietrzu, na posadce, na której odpady są gromadzone, czy też ręczne sortowanie odpadów może być wykonywane przy użyciu przenośnika sortowniczego zabudowanego kabiną. W opisanych okolicznościach, w ocenie autora skargi, wbrew twierdzeniu SKO, skarżąca spółka nie domagała się przeprowadzenia analizy, czy możliwe jest prowadzenie sortowania odpadów w sposób, który nie został ujęty ani w sentencji decyzji środowiskowej, ani w jej uzasadnieniu, ani też w charakterystyce przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik nr 1 do tej decyzji. Zgodnie z sentencją decyzji, decyzja ta została wydana dla "przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów złomu oraz przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R 12, planowanego na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] miasta L.". Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji wskazano, że jej integralną częścią jest załącznik nr 1, zawierający charakterystykę przedsięwzięcia. W charakterystyce przedsięwzięcia wskazano natomiast, że: a. Inwestycja umiejscowiona będzie na terenie Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych w L. (RIPOK); b. Na zagospodarowanej powierzchni planuje się zbieranie złomu ( ... ), jak również przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R 12, poprzez ręczne i mechaniczne sortowanie, rozdrabnianie i przesiewanie odpadów do wymaganych frakcji; c. Odpady przeznaczone do przetwarzania, po wstępnej segregacji, będą rozdrabniane przy pomocy samojezdnej maszyny kruszącej a następnie sortowane na odpowiednie frakcje za pomocą sita mechanicznego. W przypadku dostawy odpadów metali o różnych klasach i w różnej formie rodzajowej lub/i różnych kodach odpadów, nastąpi wstępne sortowanie ręczne celem poddania odpadów dalszym procesom odzysku; d. Posegregowane wstępnie odpady złomu na właściwe rodzaje będą tymczasowo magazynowane celem zgromadzenia odpowiedniej ilości danego rodzaju. Dalszy proces przetwarzania tak przygotowanych odpadów będzie uzależniony od ich właściwości - zostaną poddane ręcznemu przetwarzaniu polegającemu na sortowaniu do wielkości określonych przez normy jakości złomu lub wielkości umożliwiającej przetworzenie odpadów w instalacji mechanicznej, składającej się z kruszarki, separatora magnetycznego i sita. Zdaniem spółki, Kolegium niezasadnie zatem stwierdziło, że skarżąca poprzez złożenie wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji środowiskowej dążyła do wprowadzenia nowego sposobu sortowania odpadów, nieujętego w tej decyzji. Przyjęcie przez SKO takiego stanowiska prawdopodobnie wynika z błędnego pojmowania, czym jest przenośnik sortowniczy zabudowany kabiną oraz nieodróżnienia procesu ręcznego sortowania odpadów od procesu mechanicznego sortowania odpadów i w konsekwencji błędnego uznania, że przenośnik sortowniczy ma służyć jako kolejne urządzenie wchodzące w skład instalacji służącej do mechanicznego sortowania odpadów, obok kruszarki, separatora magnetycznego i sita. W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor przedstawił informacje na temat tego czym jest przenośnik sortowniczy zabudowany kabiną. Wskazał, że takie urządzenie służy wyłącznie do zwiększenia komfortu pracy pracowników zajmujących się ręcznym sortowaniem odpadów. Użycie przenośnika sortowniczego zabudowanego kabiną w żaden sposób nie ingeruje w proces ręcznego sortowania odpadów. Sprowadza się bowiem wyłącznie do tego, że: a) odpady zamiast na betonowej posadzce są umieszczane na przenośniku sortowniczym i tam ręcznie sortowane; b). ręczne sortowanie nie odbywa się na otwartym placu, tylko w kabinie, dzięki czemu pracownicy sortujący odpady nie sią narażeni na oddziaływanie czynników atmosferycznych. Ponadto autor skargi zilustrował na czym polegają różnice pomiędzy ręcznym sortowaniem odpadów z użyciem przenośnika sortowniczego zabudowanego kabiną, a ręcznym sortowaniem odpadów bez wykorzystania przenośnika sortowniczego zabudowanego kabiną. Nadto wskazano, że konieczność wyjaśnienia przez organ, czy decyzja środowiskowa nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu ręcznego sortowania odpadów z wykorzystaniem przenośnika zabudowanego kabiną wynika z faktu, że w tej decyzji wskazano wyłącznie, że przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku Rl2 ma się odbywać m.in. przez ręczne sortowanie odpadów. Nie sprecyzowano przy tym, czy ręczne sortowanie odpadów może odbywać się wyłącznie na betonowej posadce na placu, na którym odpady są gromadzone, czy też ręczne sortowanie odpadów może odbywać przy użyciu przenośnika sortowniczego zabudowanego kabiną. W ocenie skarżącej strony, skoro w decyzji środowiskowej nie sprecyzowano sposobu oraz miejsca ręcznego sortowania odpadów, to może się ono odbywać zarówno przy użyciu przenośnika sortowniczego zabudowanego kabiną, jak i bez takiego przenośnika. W odpowiedzi na skargę SKO w Legnicy wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z 20.03.2026 r. pełnomocnik spółki odniósł się do stanowiska Kolegium wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Ponadto zawnioskował o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnionymi. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji wykazała, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Doszło do tego pomimo tego, że orzekające w sprawie organy przedstawił trafną wykładnię przepisu art. 113 § 2 k.p.a., będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia. Niemniej dokonały jego nieprawidłowego zastosowania, ponieważ dokonując oceny wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji środowiskowej, nie powiązały tego przepisu ze stosownymi przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przyjdzie zatem wskazać, że zgodnie z 113 § 2 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, wątpliwości co do treści decyzji. Jak słusznie zauważyły to orzekające w sprawie organy na podstawie powołanego przez nie orzecznictwa, wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji dokonywane na tej podstawie odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie może wprowadzać jakichkolwiek nowych treści. Nie może więc ono prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, jak też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być bowiem osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzoru. Określony przepisem art. 113 § 2 k.p.a. zakres działania organu jest więc ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań - które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia - zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20.02.2002r., sygn. akt II SA/Kr 2114/98; 24.06. 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08; czy też z 16.01.2019 r., sygn. akt II GSK 4715/16). Powyższe stanowisko w żaden sposób nie ogranicza uprawnień skarżącej spółki do zgłoszenia organowi wątpliwości co do treści decyzji środowiskowej oraz żądania od organu zajęcia jednoznacznego stanowiska co do tego, czy decyzja środowiskowa obejmuje swoim zakresem ręczne segregowanie odpadów z wykorzystaniem przenośnika sortowniczego zabudowanego kabiną budowę, czy też nie. Jeżeli skarżąca spółka takowe wątpliwości posiada mogła oczekiwać do właściwego organu wyjaśnienia wątpliwości co tej kwestii w treści decyzji. Takie uprawnienie przysługuje zawsze podmiotowi, który uzyskał decyzję administracyjną i ma wątpliwości co do jej treści (art. 113 § 2 k.p.a.) Biorąc powyższe pod uwagę i analizując treść podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy poczynić następujące uwagi. Po pierwsze należy wskazać na pewną niekonsekwencję orzekających w sprawie organów. Z jednej bowiem strony, odmawiając wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji środowiskowej z 13.12.2016 r., tj. wyjaśnienia czy właściwa jest interpretacja, że decyzja środowiskowa nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu ręcznego sortowania odpadów z wykorzystaniem przenośnika zabudowanego kabiną, organy obu instancji zgodnie orzekły, że tak sformułowany wniosek spółki, wykracza poza granice żądania, które może być uwzględnione na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Uznano w sprawie, że możliwość prowadzenia ręcznego sortowania odpadów z wykorzystaniem przenośnika zabudowanego kabiną nie stanowi elementu, który został objęty treścią decyzji, która w sposób jednoznaczny określa miejsce i sposób prowadzenia przetwarzania odpadów. Jednocześnie organy stwierdziły, że w świetle przedstawionego rozumienia decyzji, wniosek dotyczy wprowadzenia nowego sposobu sortowania odpadów. Tym samym orzekające w sprawie organy dokonały wyjaśnienia treści decyzji środowiskowej, uznając, że nie przewiduje ona prowadzenia ręcznego sortowania odpadów z wykorzystaniem przenośnika zabudowanego kabiną. W tym zakresie podjęte rozstrzygnięcie, którym odmówiono wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji środowiskowej z 13.12.2016r. nie koresponduje z uzasadnieniem, gdzie organ przedstawił niekorzystną dla spółki interpretację. Przede wszystkim jednak należy wskazać, czego nie rozważyły organy administracji odmawiając wyjaśnienia wątpliwości dotyczącej treści decyzji środowiskowej z 13.12.2016 r., na specyfikę takiej decyzji. Przyjdzie bowiem zauważyć, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, wskazana decyzja została wydana bez etapu postępowania polegającego na przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko. W takim przypadku z przepisów art. 82 ust. 1 oraz art. 84 ust. 1 u.o.o.ś. wynika jedynie konieczność stwierdzenia w jej osnownie, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wprawdzie w art. 84 ust. 1a u.o.o.ś przyznano organom wydającym decyzję możliwość określenia warunków lub wymagań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożenia obowiązku działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c, ale skorzystanie z tej możliwości nie ma charakteru obowiązkowego. Tylko jeżeli z przeprowadzonego postępowania będzie wynikało, że realizacja przedsięwzięcia bez szkody dla środowiska będzie mogła nastąpić tylko po spełnieniu określonych warunków, to organ wydający decyzję środowiskową powinien je nałożyć. W przypadku decyzji z 13.12.2016 r. organ nie skorzystał z tej możliwości. Na problemy wynikające z opisanej specyfiki decyzji środowiskowej zwrócił uwagę K. Gruszecki, który wskazał, że w zasadzie nic nie stało na przeszkodzie, aby również w art. 84 ust. 1 u.o.o.ś. precyzyjnie wskazać konieczne elementy decyzji wydawanej bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Ograniczyłoby to swobodę działania organów administracji i w konsekwencji niewątpliwie wpłynęłoby na większą jednolitość orzecznictwa administracyjnego i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz pozwoliłoby usunąć wątpliwości co do sposobu określenia warunków realizacji przedsięwzięcia (zob. komentarz art. 84 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2025). Dalej przyjdzie zauważyć, że gdyby do decyzji środowiskowej wydanej na podstawie art. 84 ust. 1 u.o.o.ś. zastosować ściśle poglądy judykatury, które wyraźnie opowiadają się za ograniczeniem zakresu wyjaśnienia treści decyzji na gruncie art. 113 § 2 k.p.a. właściwie do sentencji decyzji (jej osnowy), zaś odniesienie się do uzasadnienia decyzji możliwe jest jedynie w takim zakresie, w jakim może być to pomoce przy interpretowaniu rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 20.07.2020 r., II OSK 1298/10 czy też: M. Wojtuń, w: Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 689; G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 278), to jakiekolwiek kwestie odnoszące się do specyfiki przedsięwzięcia objętego taką decyzją, wykraczałby poza ramy zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. Tego rodzaju decyzja, w przeciwieństwie do wielu decyzji administracyjnych przyznających uprawienia lub nakładających obowiązki, w swojej osnownie nie określa bowiem zakresu przyznanych stronie praw i nałożonych obowiązków. Powyższe oczywiście nie oznacza, że taka decyzja nie stanowi orzeczenia merytorycznego, dającego podstawę do ubiegania się o wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. Powinna zatem spełniać warunki wynikające z art. 107 k.p.a. Zauważyć jednak należy, że z osnowy decyzji z 13.12.2016 r. wynika jedynie do jakiego przedsięwzięcia się odnosi (bez precyzyjnego wskazania jednak na czym dokładnie ono polega) i w którym miejscu (w odniesieniu do działek ewidencyjnych) przedsięwzięcie to ma być zlokalizowane. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wskazaną specyfikę osnowy decyzji środowiskowej, czego nie zauważyły orzekającego organy, w przypadku stosowania art. 113 § 2 k.p.a. należało dokonując wyjaśnienia treści decyzji, uwzględnić informacje zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia oraz w charakterystyce przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do decyzji. Zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów KPA, powinno zawierać: w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przyjdzie zatem zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji (str. 3), opisując proces przetwarzania odpadów wskazano jedynie, że będzie on – co należy podkreślić – "obejmować m.in." – sortowanie wstępne, w tym przygotowanie przyjętego odpadu do dalszych procesów przetwarzania lub – jeśli jakość odpadu pozwala na to – do przekazania podmiotom zewnętrznym. Już posłużenie się skrótem m.in. wskazuje, że wymienione po nim elementy stanowią tylko część większego zbioru. Po drugie, mówiąc o sortowaniu wstępnym, zresztą tak jak w przypadku sortowani właściwego, w treści uzasadnienia decyzji nie wskazuje się konkretnych metod i środków za pomocą których taka czynność ma się odbywać. Mowa jest jedynie, że sortowanie wstępne ma służyć do przygotowania przyjętego odpadu do dalszych procesów przetwarzania lub jeśli jakość wysortowanego odpadu na to pozwoli - do przekazania podmiotom zewnętrznym. Co równie ważne, w przypadku sortowani wstępnego nie ma również mowy o tym, że ma ono się obywać ręcznie. Takie określenie użyte zostało dopiero w charakterystyce przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do decyzji. W tej sytuacji treść uzasadnienia zamieszczonego w decyzji z 13.12.2016 r. - przytoczona in extenso w części "historycznej" nin. wyroku, budzi uzasadnione wątpliwości, o jakich mowa w art. 113 § 2 k.p.a. Dalej należy zauważyć, że w obecnej chwili zakres przedsięwzięć realizowanych bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko będzie w głównej mierze wynikał z charakterystyki przedsięwzięcia. Z powyższą konstatacją wiąże się kluczowy dla rozstrzygnięcia aspekt sprawy, który słusznie został uwypuklony w przedłożonych przez spółkę opiniach. Dotyczy on roli decyzji środowiskowej w procesie inwestycyjnym. Przyjdzie zatem przypomnieć, że decyzje środowiskowe są kluczowym elementem systemu oceny oddziaływania na środowisko i mają na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensowanie negatywnego wpływu działalności człowieka na środowisko. Tak decyzja powinna zawierać informacje wystarczające do oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Dlatego nie można od niej wymagać szczegółowego opisu konkretnych urządzeń. Z tego względu, w przypadku decyzji środowiskowej dotyczącej przedsięwzięć polegających na zbieraniu oraz przetwarzaniu odpadów niezbędne jest określenie w niej przede wszystkim warunków dotyczących: ilość przetwarzanych odpadów, rodzaj przetwarzanych odpadów oraz dopuszczonych rodzajów procesów przetwarzania odpadów. Takie podejście jest podyktowane koniecznością zapewnienia osiągnięcia celów środowiskowych przy zastosowaniu najlepszych dostępnych technik w celu minimalizacji wpływu na środowisko. Dyrektywa IPPC (Integrated Pollution Prevention and Control) oraz dokumenty BREF (BAT Reference Documents), podkreślają znaczenie efektywności procesów przetwarzania odpadów bez sztywnego przypisywania konkretnych nazw urządzeń. Z tych powodów w decyzji środowiskowej określa się w sposób ogólny rozwiązania technologiczne zamiast wyszczególniania konkretnych urządzeń, co umożliwia niezbędną elastyczność w doborze najefektywniejszych rozwiązań. Jeżeli zatem skarżąca spółka miała wątpliwości co do możliwości wykorzystania przy ręcznym sortowaniu odpadów, o którym mowa dopiero w charakterystyce przedsięwzięcia, przenośnika sortowniczego zabudowanego kabiną, to co do samej zasady mogła zwrócić się do organu, który wydał decyzję środowiskową z 13.12.2016 r. o wyjaśnienie wątpliwości co do tej kwestii. W takim przypadku obowiązkiem organu było przenalizowanie treść całej decyzji, w tym jej uzasadnienia oraz załącznika nr 1, biorąc jednak pod uwagę specyficzny charakter decyzji środowiskowej. Takiej analizy w niniejszej sprawie zabrakło. Faktem jest, że w charakterystyce przedsięwzięcia mowa jest o procesie ręcznego i mechanicznego sortowania odpadów prowadzonym w ramach przetwarzania odpadów w instalacji. Przyjdzie jednak zwrócić uwagę na lakoniczność opisu dotyczącego tego na czym dokładnie miałoby polegać sportowanie ręczne. Jednocześnie mówiąc o sortowaniu mechanicznym w charakterystyce przedsięwzięcia nie wymienia się urządzenia jakim jest przenośnik sortowniczy zabudowany kabiną. Wskazuje się jedynie, że na tym etapie sortowania używane ma być sito mechaniczne. W przypadku sortowania ręcznego, kluczowy pozostaje efekt, który ma zostać osiągnięty. Gdy chodzi o dostawy odpadów metali o różnych klasach i w różnej formie rodzajowej lub/i różnych kodach odpadów, sortowanie ręczne ma doprowadzić do stawu, w którym takie odpady będą w stanie być poddane dalszym procesom odzysku. W charakterystyce przedsięwzięcia nie dookreślono zatem sposobów wstępnego sortowania odpadów, poza wskazaniem, że będzie to sortownie ręczne. W szczególności nie wskazano żadnych urządzeń, za pomocą których to sortowanie ma być prowadzone. Nie można wykluczy, że doszło do tego z tego powodu, że w przypadku sortowania ręcznego nie ma urządzeń mogących powodować istotne oddziaływania na środowisko, i które byłyby na tyle z tego punktu widzenia kłopotliwymi, że należałoby je uwzględniać w postanowieniach decyzji środowiskowej. W decyzji środowiskowej z 13.12.2016 r. nie ograniczono również możliwości dokonywania takiego sortowania wyłącznie z poziomu betonowej posadzki. W ocenie Sądu, przy takich postanowieniach decyzji środowiskowej kluczowymi dla oceny wniosku spółki, pozostaje ocena, czy wprowadzenie przy wstępnym sportowaniu ręcznym przenośnika sortowniczego zabudowanego kabiną może funkcjonować w układzie instalacji odzysku w procesie R12, a więc będzie pozwalało na realizację procesów określonych w decyzji środowiskowej. Przyjęcie innego zapatrywania prowadzić może do sytuacji, w której przy sortowaniu ręcznym, a więc do działań polegających na rozdzielaniu różnych rodzajów odpadów, nie będzie można wykorzystywać jakichkolwiek mechanicznych urządzeń, np. szufli mechanicznych do wózka widłowego, nie mówiąc już o robotach humanoidalnych, co w niedalekiej przyszłości w tego rodzaju instalacjach może być standardem. Wskazać zatem należy, że współcześnie technologie i urządzenia tak szybko ewoluują, że nie sposób jest precyzyjne określić ich nazwy czy modelu w decyzjach środowiskowych, co może ograniczać możliwość stosowania nowszych, bardziej efektywnych rozwiązań. Obowiązkiem organu, który wydał decyzję środowiskową z 13.12.2016 r. było zatem przeanalizowanie jej celów, które miały zostać osiągnięte w procesie inwestycyjnym z uwagi na ochronę środowiskową i odpowiedzieć sobie na pytanie, czy zaproponowane przez spółkę rozwiązanie polegające na wprowadzeniu do procesu sortowania ręcznego przenośnika sortowniczego zabudowanego kabiną w jakikolwiek sposób zmieni oddziaływania na środowisko instalacji. W tym zakresie koniecznym było odniesienie się do wskazanego w decyzji zakresu funkcjonowania instalacji, jej wydajności oraz rodzaju przyjmowanych do przetwarzania odpadów. Dopiero poczynienie tych rozważań będzie stanowić podstawę do udzielenia przez organ wyjaśnień, czy w świetle treści decyzji, w procesie sortowania ręcznego będzie dopuszczalne wykorzystywanie tylko i wyłącznie pracy ręcznej, bez ewentualnego używania jakichkolwiek urządzeń wspomagających, typu np. przenośnik taśmowy. Zauważyć należy, że przenośnik sortowniczy zabudowany kabiną ma ułatwić prowadzenie sortowania ręcznego (poprawiając bezpieczeństwo i higienę pracy), nie zaś je zastąpić. Nie jest to urządzenie służące sortowaniu mechanicznemu, które prowadzone jest - zgodnie z charakterystyką przedsięwzięcia – za pomocą sita mechanicznego. Podsumowując, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienia organów obu instancji należało uznać za co najmniej przedwcześnie wydane, bowiem zostały podjęte bez uwzględnienia istotnych okoliczności, które zostały wyszczególnione w treści decyzji środowiskowej, gdzie kluczową kwestią było określenie rodzaju i charakteru zamierzonego przedsięwzięcia, w kontekście działań nim objętych. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego konwalidowania przez SKO błędu popełnionego przez organ I instancji, który polegał na uczynieniu postawą prawną postanowienia przepisu art. 61a 1 k.p.a. zamiast art. 113 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, w sytuacji nieprawidłowego przywołania w postawie prawnej postanowienia organu I instancji przepisu art. 61a § 1 k.p.a., a jednocześnie w treść sentencji postanowienia oraz jego uzasadnienie wskazuje na zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a., wówczas mając na względzie dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., nie było podstaw do zastosowania tego przepisu tylko w celu przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, aby powołał on w podstawie prawnej nowego rozstrzygnięcia prawidłowy przepis. W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I. sentencji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej poczynionej przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118). Na zasądzone koszty składają się: kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.