II SA/Sz 257/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu R. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 4 lutego 2026 r. nr SKO.WT.490/57/2026 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala sprzeciw.

Decyzją z dnia 24 listopada 2025 r., nr DM/U-5039/2025 SCŚ-PM.411.DM/U4780/2025.MKi, Prezydent Miasta Szczecin (dalej: "organ I instancji", "Prezydent"), po rozpatrzeniu wniosku R. S. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") przyznał wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, tj. od 1 grudnia 2025 r. do 31 maja 2026 r., w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ I instancji stwierdził, że zostały spełnione przesłanki zawarte w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz wskazał, że na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej może odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. W odwołaniu od ww. decyzji wnioskodawca zakwestionował ustaloną przez organ I instancji kwotę jego dochodu, przyjętą do wyliczenia dodatku mieszkaniowego oraz wniósł o przyznanie dodatku mieszkaniowego w wyższej wysokości. Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z dnia 4 lutego 2026 r., nr SKO.WT.490/57/2026, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: "k.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę, na podstawie której należało rozpatrywać wniosek skarżącego w przedmiocie dodatku mieszkaniowego stanowią przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1335, dalej: "u.d.m."), określające zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych. Dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.d.m., jeżeli w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o jego przyznanie średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekroczył w gospodarstwie: jednoosobowym - 40% a wieloosobowym - 30% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, z uwzględnieniem art. 6 ust. 8 i art. 7 ust. 6. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.m. wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym, przy czym wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 u.d.m.). Kolegium wskazało, że z informacji Agencji Mienia Wojskowego z dnia 12 listopada 2024 r. wynika, że opłaty za lokal położony w S. przy ul. [...]/5 wyniosły [...] zł. Z zaświadczenia Wojskowego Biura Emerytalnego w S. z dnia 22 grudnia 2025 r. wynika, że dochód netto wnioskodawcy w sierpniu 2025 r. wyniósł [...] zł, we wrześniu 2025 r. wyniósł [...] zł, a w październiku [...] zł. W miesiącach sierpniu i wrześniu 2025 r. były potrącenia, jednak z zaświadczenia tego nie wynika z jakiego tytułu były to potrącenia. Z kolei skarżący w deklaracji o dochodach wskazał, że jego dochody w miesiącach sierpień - październik 2025 r. wyniosły [...] zł, zaś we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wpisana jest kwota [...]zł. Organ odwoławczy wskazał, że w tej sytuacji organ I instancji zobligowany był wyjaśnić precyzyjnie wnioskodawcy motywy swojego wyliczenia dochodu. Tylko wtedy stanowisko organu mogłoby zostać uznane za przekonywujące, zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasadą przekonywania) oraz za spełniające wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. (prawidłowe uzasadnienie decyzji). Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia dochodu wnioskodawcy przy uwzględnieniu dyspozycji art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto wydając decyzję organ powinien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko. Cały materiał dowodowy podlega jego ocenie. W uzasadnieniu decyzji należy dać temu wyraz przez wskazanie dowodów, na podstawie których nastąpiło ustalenie faktów oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kolegium R. S. złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie decyzji i przyjęcie dochodów za sierpień, wrzesień, październik 2025 r. w wysokości [...] zł netto przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium z dnia 4 lutego 2026 r., nr SKO.WT.490/57/2026, uchylająca w całości decyzję Prezydenta z dnia 24 listopada 2025 r., nr DM/U-5039/2025 SCŚ-PM.411.DM/U4780/2025.MKi i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ocenia jedynie zachowanie przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia tego rodzaju (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.). Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ocena zachowania przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wymaga sięgnięcia do treści podlegających konkretyzacji norm materialnoprawnych w celu wyznaczenia obszaru istotnych prawnie faktów, co nie podważa zasady wyartykułowanej w art. 64e p.p.s.a. Obszar ten wyznaczają normy prawa materialnego (lub także procesowego), które podlegają konkretyzacji w danej sprawie administracyjnej. Trafnie zauważono w orzecznictwie, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, a przepis art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18). W rozpatrywanej sprawie decyzja kasatoryjna organu odwoławczego dotyczyła decyzji organu I instancji, przyznającej skarżącemu dodatek mieszkaniowy. Stosownie do przytoczonych przez Kolegium przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o którym mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o jego przyznanie średni miesięczny dochód w przypadku gospodarstwa jednoosobowego nie przekroczył 40% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, z uwzględnieniem art. 6 ust. 8 i art. 7 ust. 6. Zaś wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości 15% dochodów w gospodarstwie jednoosobowym. W świetle powyższych przepisów nie ulega zatem wątpliwości, iż prawidłowe ustalenie dochodu wnioskodawcy ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia czy dodatek mieszkaniowy przysługuje, a jeśli tak to jaka powinna być jego wysokość. W przypadku rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym odnośnie dochodu wnioskodawcy organ I instancji powinien rozbieżności te wyjaśnić, podejmując ewentualne, dodatkowe czynności dowodowe. Nie jest w takiej sytuacji dopuszczalne odstąpienie od szczegółowego uzasadnienia decyzji i wskazania na podstawie jakich dowodów organ ustalił dochód wnioskodawcy. Słusznie zatem Kolegium zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy nie zaś jej rozstrzyganie w zastępstwie organu I instancji. Obowiązkiem organu I instancji wynikającym z art. 77 § 1 k.p.a. jest nie tylko zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący ale i jego rozpatrzenie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.