II SA/Sz 1094/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R.S. z dnia [...] r., przyznał R.S. dodatek mieszkaniowy na okres od [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie, w tym [...] zł ryczałtu na zakup opału. R.S. wniósł od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia w całości decyzji z dnia [...] r. i przywrócenia kwoty pieniężnej równoważącej za 30 kWh za brak "centralnej ciepłej wody" (rażąco bezpodstawnie zmniejszonej z 30 kWh do 20 kWh rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych) oraz przyjęcia dochodów netto a nie brutto przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, którego wysokość ma istotne znaczenie dochodowe dla jego podstawowej egzystencji. Zdaniem skarżącego, rażąco bezprawnego zmniejszenia z 30 kWh na 20 kWh, jako ekwiwalentu kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za brak centralnej ciepłej wody, dokonano z naruszeniem Konstytucji, w szczególności art. 92 ust. 1, rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Dodał, że liczenie brutto dochodu do udziału w kosztach utrzymania mieszkania powoduje to, że nadmiernie obniża się rzeczywiste dochody netto na podstawową egzystencję Polek i Polaków, uprawnionych do pobierania dodatku mieszkaniowego. Ponadto, takie liczenie dochodu rażąco narusza podstawowe konstytucyjne prawo do ich godnego bytu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy w wyniku złożonego odwołania, decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2 – art. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ ustalił, że wydatki gospodarstwa na lokal wyniosły [..] zł, zaś wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wynoszą [...] zł. W tej sytuacji stronie słusznie przyznano dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie. Kolegium wyjaśniło, że w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. nr 156, poz. 1817), jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. Przedmiotowy lokal położony nie jest wyposażony w instalację cw. dlatego też doliczono ryczałt w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, że definicja dochodu została uregulowana w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe a także na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w [...]r. Powyższe oznacza, że dochód gospodarstwa domowego strony został obliczony prawidłowo. Jak wynika bowiem z cytowanego wyżej przepisu, do wyliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się dochód brutto. R.S. złożył skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości i przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej za 30 kWh za brak "centralnej ciepłej wody" (rażąco bezpodstawnie zmniejszonej z 30 kWh do 20 kWh rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych) oraz przyjęcia dochodów netto a nie brutto przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, którego wysokość ma istotne znaczenie dochodowe dla jego podstawowej egzystencji. Podobnie jak w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta podniósł, że liczenie brutto dochodu do udziału w kosztach utrzymania mieszkania powoduje to, że nadmiernie obniża się rzeczywiste dochody netto na podstawową egzystencję Polek i Polaków, uprawnionych do pobierania dodatku mieszkaniowego. Ponadto, takie liczenie dochodu rażąco narusza podstawowe konstytucyjne prawo do ich godnego bytu. Jednocześnie R.S. sformułował wniosek, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: 1) czy liczenie dochodu brutto do udziału w kosztach utrzymania mieszkania, przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego (co w istotnym stopniu zmniejsza rzeczywiste dochody netto na podstawową egzystencję), jest zgodne z Konstytucją, 2) czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a także art. 6 ust. 6 tej ustawy oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych są zgodne z Konstytucją, w szczególności z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 3) czy przymus adwokacki, w sądowym postępowaniu odwoławczym od orzeczeń kończących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jako sądem I instancji, jest zgodny z Konstytucją, czy art. 175 i art. 194 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z Konstytucją, w szczególności z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, zgodnie z którymi strona ma prawo wnieść środek odwoławczy od orzeczeń sądu I instancji bez przymusu adwokackiego, zaś sądownictwo jest co najmniej dwuinstancyjne, 4) czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne, które umożliwiają adwokatom wydawanie opinii prawnych kończących postępowanie sądowe i zamykające stronie drogę do wniesienia środka odwoławczego od orzeczeń kończących postępowanie przed sądem I instancji jakim jest Wojewódzki Sąd Administracyjny są zgodne z Konstytucją, a przede wszystkim z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi trójpodziału władzy, brakiem przymusu adwokackiego do wniesienia środków odwoławczych od orzeczeń wydanych przez sądy I instancji, co najmniej dwuinstancyjności sądownictwa; 5) czy rozpatrywanie spraw przez sądy administracyjne tylko z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem jest zgodne z Konstytucją, a w szczególności z "zasadami i prawem Demokratycznego Państwa Prawa". Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Stwierdzenie przez sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd, że decyzja prawa nie narusza. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych określone zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Dz.U. nr 71, poz. 734 ze zm.). Przepisy tej ustawy uzależniają przyznanie dodatku mieszkaniowego od kryterium podmiotowego, stanowiąc w art. 2 katalog osób, którym dodatek ten przysługuje, a także od kryterium dochodowego (art. 3) oraz od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). W ocenie Sądu nie budzą żadnych wątpliwości ustalenia organów, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymana dodatku mieszkaniowego. W tym zakresie stanowisko organów i skarżącego są zbieżne. Kwestię sporną stanowi natomiast wysokość należnego R.S. dodatku mieszkaniowego. Zarzuty skargi, zasadniczo nie dotyczą uchybień procesowych czy niewłaściwego zastosowania przepisów regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych, lecz wskazują na wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji w oparciu o przepisy, które w ocenie skarżącego, są niezgodne z Konstytucją RP. W tym miejscu należy zaznaczyć, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem uprawnionym do wnoszenia do Trybunału Konstytucyjnego pytań prawnych w sprawie zgodności określonych aktów normatywnych z Konstytucją. Organ ten nie może również odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie, w sytuacjach, w których wykładnia danego przepisu może prowadzić do różnych wniosków, organ winien podążyć za tym kierunkiem, który w sposób najpełniejszy będzie realizował zasady konstytucyjne. Przy tym jednak, organ nie może samodzielnie odstąpić od zastosowania przepisu, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, powołując się tylko na jego własną, negatywną ocenę. Sporną kwestią przy zastosowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych było, m.in., zaliczenie do dochodów skarżącego jego dochodu brutto. Definicję "dochodu", na potrzeby ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, prawodawca sformułował w art. 3 ust. 3 tej ustawy. W myśl tego przepisu, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w [...] r. Przywołany przepis w sposób enumeratywny wymienia jakiego rodzaju świadczeń nie wlicza się do dochodu. Nie przewidziano w nim jednak możliwości odliczenia od dochodu kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych, powiększającego dochód netto. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości - 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym, przy czym jego wysokość, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11 ustawy, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Skoro w przypadku skarżącego, wydatki gospodarstwa na lokal wyniosły [...] zł, zaś wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wynoszą [..] zł, zatem prawidłowo organ wyliczył kwotę dodatku mieszkaniowego w wysokości [..] zł. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Treść tego przepisu nie uległa zmianie od dnia wydania decyzji ostatecznej. Nie miało wpływu na jego obowiązywanie również orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 (opubl. w OTK – A 2006 r., Nr 5, poz. 55). Pogląd ten potwierdził zresztą sam Trybunał, stwierdzając w uzasadnieniu swego wyroku, że "wydanie nowego rozporządzenia w tej sprawie może być pożądane (...) ze względu na stwierdzenie przez Trybunał niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i spowodowaną tym utratą mocy obowiązującej niektórych przepisów rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. Prezentowany również w kilku orzeczeniach sądów pogląd, że ww. rozporządzenie wykonawcze utraciło w wyniku wyroku Trybunału w całości moc prawną, ostatecznie uznany został za niezasadny (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1277/11, opubl w Lex nr 1149148; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1530/11, opubl. w Lex nr 1126268). Odnosząc się do stanowiska skarżącego o niekonstytucyjności powołanych wyżej przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i sformułowanego w skardze wniosku do Sądu o zadanie pytań prawnych TK, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takowymi do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), jak również w trybie art. 33 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2072). Należy wyjaśnić, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849). Należy przy tym podkreślić, że zarówno przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym czy art. 33 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie dają podstaw do uznania, że wniosek strony postępowania sądowego o zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest dla tego sądu wiążący. Wskazany wyżej przepis ustawy o Trybunale Konstytucyjnym określa przesłanki, których łączne spełnienie aktualizuje obowiązek sądu zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Pierwszą z nich, wyrażoną wprost w powołanym przepisie ustawy jest to, aby od odpowiedzi na pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem. Drugą przesłanką przedstawienia przez sąd Trybunałowi pytania prawnego, o którym mowa w art. 3 cytowanej ustawy, jest powzięcie przez sąd wątpliwości, co do zgodności stosowanego przez ten sąd przepisu z Konstytucją. Przesłanka ta nie jest wprawdzie sformułowana wprost w treści powyższego przepisu, lecz wynika z istoty instytucji przedstawiania pytań prawnych. Przedstawianie pytań prawnych dotyczących konstytucyjności przepisów prawa stosowanych przez sąd w celu rozstrzygnięcia danej sprawy, ma sens w przypadku, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją i da temu wyraz w uzasadnieniu pytania prawnego. Ponieważ w niniejszej sprawie, Sąd tego typu wątpliwości nie powziął, zatem brak jest podstaw do wystąpienie z pytaniem co do zgodności wskazanych powyżej przepisów z Konstytucją. Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z Konstytucją, ustanowionej przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasady przymusu adwokackiego przy wnoszeniu skargi kasacyjnej od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jak i zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę "wydawania opinii prawnych kończących postępowanie sądowe", czy też kryterium sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności organów administracji publicznej. Jak już bowiem wspomniano powyżej, stosownie do postanowień art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu, podniesione przez skarżącego (wymienione wyżej) kwestie nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie prowadzonej przed tut. Sądem sprawy, dlatego zostały uznane za niezasadne. Sąd, będąc zobowiązany do skontrolowania zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, wychodząc poza zarzuty skargi (art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.) nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa, które skutkować miałoby uchyleniem badanego orzeczenia. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo ustaliło zarówno dochód skarżącego (zaświadczenie z [...] r. o wysokości wypłacanej emerytury wojskowej) jak i wysokość jego wydatków ([...] zł), opierając się na niespornych danych, wynikających z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wraz z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro wydana decyzja nie narusza prawa, skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.