II SA/Rz 495/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2023 r. nr SKO.4170.87.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego M. S. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana dnia 9 stycznia 2023 r. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") nr SKO.4170/87/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a."). Jak wynika z uzasadnienia i administracyjnych sprawy wnioskiem z 23 sierpnia 2019 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia pod nazwą: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o nr [...] na nieruchomości obejmującej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] obręb [...] położoną w S.". Burmistrz [...] decyzją z 14 maja 2020 r. nr OŚiGN.6220.4.2019.AK odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego zamierzenia. Decyzja ta w administracyjnym toku instancji została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania na mocy decyzji SKO w Rzeszowie z 11 sierpnia 2020 r. nr SKO.4170/44/2020. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz [...] decyzją z 28 października 2022 r. nr OŚiGN.6220.4.2019.AK orzekł o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej zamierzenia. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zmianie uległy przepisy prawa. Z dniem 4 czerwca 2022 r. w życie weszło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zmianie uległ katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (gr I i II), wyeliminowane zostały wszelkie instalacje radiokomunikacyjne. Powołując się na § 3 rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. organ wskazał, że postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięć o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia umarza się. Na skutek zmiany przepisów prawa przestał istnieć element materialnego stosunku prawnego a organ prowadzący postępowanie pozbawiony został podstawy prawnej i nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. Powyższe uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Odwołanie od tej decyzji złożył M.S. reprezentowany przez pełnomocnika Z.G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z: - art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art 6 k.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej z uwagi na rażące naruszenie wciąż obowiązującego § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który nakazuje stosować przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; - art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie osnowy decyzji z rażącym naruszeniem przepisów z uwagi na niepodanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które zdaniem organu maja zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazaną na wstępie decyzją z 9 stycznia 2023 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postępowanie administracyjne w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego zamierzenia prowadzone było przez Burmistrza na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.). Na podstawie art. 60 ww. ustawy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Wcześniej obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Kolegium stwierdziło że w toku prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania doszło do zmiany przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Z dniem 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071 ze zm.). Zmianie uległy regulacje rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. Od dnia 4 czerwca 2022 r. nie obowiązuje już § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. Kolegium powołując się na treść art. 2 rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. wskazało, że wolą prawodawcy było zniesienie wymogu konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla instalacji radiokomunikacyjnych, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej. Koniecznym bowiem jest usprawnienie procesu inwestycyjnego poprzez usunięcie zbędnych regulacji prawnych, przy jednoczesnym zagwarantowaniu bezpieczeństwa i kontroli nad instalacjami radiokomunikacyjnymi. Celem nowelizacji rozporządzenia jest poprawa dostępu do Internetu i innych usług telekomunikacyjnych. Znowelizowane przepisy eliminują także "nadregulację", gdyż dyrektywa unijna (211/92/UE) nie uznaje instalacji radiokomunikacyjnych za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji wymagające objęcia nadzorem prawnym. Konsekwencją powyższego jest okoliczność, że przestał istnieć element materialnego stosunku prawnego a organ prowadzący postępowanie pozbawiony został podstawy prawnej działania i nie może rozstrzygać w sposób merytoryczny o żądaniu już nieistniejącym. Odnosząc się do zarzutu odwołania o działaniu bez podstawy prawnej z uwagi na rażące naruszenie wciąż obowiązującego § 4 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. Kolegium wyjaśniło, że zmiana przepisów wynikająca z wejścia w życie z dniem 4 czerwca 2022 r. rozporządzenia z 5 maja 2022 r. powoduje całkowite zniesienie wymogu konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla instalacji radiokomunikacyjnych, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej. Dotyczy to także przedsięwzięć objętych regulacjami poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Inne podejście do omawianej kwestii prowadziłoby do sprzeczności z dyrektywą unijną, która nie uznaje instalacji radiokomunikacyjnych za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Skargę na wyżej opisaną decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.S. - reprezentowany przez pełnom. adw. T.C. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 2, art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 k.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej z uwagi na rażące naruszenie wciąż obowiązującego § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., który nakazuje stosować przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.; 2. art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie osnowy decyzji z rażącym naruszeniem przepisów z uwagi na niepodanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które zdaniem organu mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Wobec powyższych zarzutów skarżący zawnioskował o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie istotę problemu opisuje wyrok NSA z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. II OSK 2238/22, w którym podkreślono, że: "nie zmienia to faktu, że z uwagi na moc anten przedmiotowa inwestycja będzie i tak wymagała kwalifikacji środowiskowej w odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia z 2010 r. w zw. z rozporządzeniem z 2019 r. Skarżący nie zgodził się z organem, że rozporządzenie z dnia 5 maja 2022 r. zadziałało ze skutkiem ex tunc, tym bardziej że w niniejszej sprawie z mocy prawa § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. Z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia z 10 września 2019 r. nie miały zastosowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga podlega uwzględnieniu jednakże wyłącznie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu SKO w Rzeszowie dopuściło się naruszenia przepisów postępowania – tj. art. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, które te uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium nie dostrzegło, że odwołanie M.S. obarczone było brakami formalnymi, które przed merytorycznym rozpoznaniem środka zaskarżenia winny podlegać uzupełnieniu. Odwołanie to w imieniu ww. strony zostało złożone przez Z.G. Pełnomocnik ten do odwołania nie załączył pełnomocnictwa, uprawniającego go do reprezentacji M.S. w toku postepowania administracyjnego. W aktach Organu I instancji brak jest pełnomocnictwa uprawniające do reprezentowania go przez Z.G. w przedmiotowym postępowaniu jedynie M.C. Zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a., pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 zd. pierwsze k.p.a.). Kategoryczne sformułowanie zacytowanego fragmentu przepisu nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego jego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego zarazem jego zakres. W związku z powyższym, wobec braku przedstawienia przez Z.G. umocowania do działania w imieniu M.S. Kolegium stwierdzając brak wymaganego pełnomocnictwa przy złożonym odwołaniu powinno wezwać wnoszącego pismo do uzupełnienia tego braku, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Kolegium zaniechało tej czynności i mimo braku pełnomocnictw, rozpoznało odwołanie. Brak wezwania pełnomocnika o dołączenie do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego pełnomocnictwa powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Odwołanie wniesione przez Z.G. obarczone było również kolejnym brakiem formalnym w postaci braku podpisu pod odwołaniem. Odwołanie zostało wniesione w formie elektronicznej poprzez ePUAP. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Jak stanowi art. 14 § 1d k.p.a., pisma kierowane do organów administracji publicznej mogą być sporządzane na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Do opatrywania ich podpisami i pieczęciami stosuje się przepisy § 1a i 1b. Jak stanowi natomiast art. 14 § 1a zd. 3 k.p.a., pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. W niniejszej sprawie pełnomocnik wniósł w formie elektronicznej pismo ogólne wraz z załącznikiem. W piśmie ogólnym napisano jedynie: "... Z.G.". Do ww. pisma przewodniego dołączony był plik w postaci właściwego odwołania. Wymaganym podpisem elektronicznym opatrzone było jedynie pismo ogólne, natomiast właściwe odwołanie tego podpisu było pozbawione. Przepis art. 14 § 1d k.p.a przewiduje, że pisma sporządzane na piśmie mogą być utrwalane zarówno w postaci papierowej, jak i elektronicznej. Z art. 63 § 3 k.p.a. wynika wymóg, by podanie, a więc również odwołanie, wniesione na piśmie było podpisane przez wnoszącego, niezależnie od tego, czy zostało utrwalone w postaci papierowej, czy też elektronicznej. Odwołaniem jest pismo strony postępowania wyrażające niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, przy czym odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Zatem to właśnie pismo posiadające taką zawartość powinno mieć podpis elektroniczny, niezależnie od tego czy jest wnoszone jako treść formularza elektronicznego pisma ogólnego do podmiotu publicznego, czy jako załącznik do tego formularza. W niniejszej sprawie pismo ogólne niewątpliwie nie stanowiło odwołania, gdyż nie zawierało ww. elementów z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei załącznik do pisma ogólnego, który niewątpliwie stanowił odwołanie był pozbawiony podpisu, przewidzianego dla pisma utrwalonego w formie elektronicznej. W związku z powyższym organ odwoławczy winien był w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. wezwać wnoszącego odwołanie do uzupełnienia wyżej wskazanych braków formalnych w postaci braku wymaganego podpisu pod odwołaniem oraz braku pełnomocnictwa. Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na ww. braki formalne i nie wezwał pełnomocnika odwołującego do ich usunięcia, lecz rozpoznał odwołanie, które nie zostało skutecznie wniesione. Powyższe braki formalne powinny zostać uzupełnione w toku ponownego postępowania odwoławczego. Z tej przyczyny Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzją. Na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 697 zł.