II SA/Gd 119/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 stycznia 2023 r., nr SKO Gd/5008/22 w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.

W. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 stycznia 2023 r., nr SKO Gd/5008/22, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z 23 sierpnia 2022 r., nr WŚ-I.6220.II.7Ps.odm4.2021.AN w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 17 sierpnia 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek S. G. o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: Budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 2x110 kV relacji SE Gdańsk Błonia - GPZ Pruszcz Gdański (na odcinku SE Gdańsk Błonia - GPZ Maćkowy). Wnioskodawca wskazał, że organ nie dysponuje kompletną dokumentacją sprawy, co uniemożliwiło mu zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, i ewentualnie złożenie uwag i wniosków. Postanowieniem z 23 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Gdańska, w odpowiedzi na zgłoszony przez S. G. wniosek, odmówił zawieszenia postępowania. Organ wskazał bowiem, że w przedmiotowej sprawie część oryginalnych akt sprawy została przekazana do organów wyższej instancji, jednak organ jest w posiadaniu oryginałów/kopii wszystkich akt sprawy. Zainteresowani postępowaniem, na każdym jego etapie otrzymywali zatem dokumentację w sprawie i mogli się z nią zapoznać. Zdaniem Prezydenta Miasta, nie zaistniały przy tym okoliczności wymienione w art. 97 i art. 98 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył W. G., zarzucając mu naruszenie art. 10 i art. 49 k.p.a., a także brak możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy. Rozpoznając zażalenie postanowieniem z 2 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu wstępnym, przed rozpoznaniem odwołania (zażalenia), organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie (zażalenie) spełnia wymogi formalne, a w szczególności czy zostało ono złożone od orzeczenia, co do którego przysługuje odwołanie (zażalenie), czy złożyła je osoba będąca stroną w sprawie i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może zaś wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., środek zaskarżenia w postaci zażalenia przysługuje na wydane w toku postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej postanowienia, co do których k.p.a. przewiduje możliwość wniesienia zażalenia. Innymi słowy, postanowienia, które można zaskarżyć w drodze zażalenia są enumeratywnie wymienione w k.p.a. oraz stanowią katalog zamknięty. Zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżania, jest zażaleniem niedopuszczalnym. Kolegium wyjaśniło, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania znajduje się poza katalogiem postanowień zaskarżalnych. Zgodnie bowiem z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie. Obecne brzmienie tego przepisu ustalone zostało nowelizacją k.p.a., która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2011 r. Zgodnie z poprzednim stanem prawnym zażalenie przysługiwało na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania", czyli na każde postanowienie dotyczące zawieszenia i podjęcia postępowania. Obecnie natomiast, zgodnie z nowym brzmieniem art. 101 § 3 k.p.a., zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Poprzez wyraźne rozróżnienie między postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz postanowieniem "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" ustawodawca uszczegółowił katalog orzeczeń mogących stanowić przedmiot zaskarżenia, wyłączając z niego postanowienia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania oraz postanowienia w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania. Kolegium podzieliło ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że wspomniana zmiana przepisów miała na celu przyspieszenie toczącego się postępowania oraz uniknięcie jego przewlekłości poprzez wyeliminowanie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania. Kolegium wyjaśniło ponadto, że postanowienia na które nie przysługuje zażalenie, zgodnie z art. 142 k.p.a., strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji, która stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W związku zaś z tym, że skarżący wniósł środek zaskarżenia od postanowienia, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, organ odwoławczy zobowiązany był do stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie dokonując jego merytorycznej oceny. We wniesionej na powyższe postanowienie skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a., art. 49 k.p.a. oraz art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oddziaływania na środowisko, a także naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 marca 2022 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Prezydent Miasta wadliwym obwieszczeniem zawiadomił o kończącym się postępowaniu, błędnie informując o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami, a w wyniku wadliwego pouczenia strony zostały pozbawione możliwości obrony swoich praw. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kontrolą legalności objęto w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 stycznia 2023 r., w którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 23 sierpnia 2022 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: Budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 2x110 kV relacji SE Gdańsk Błonia - GPZ Pruszcz Gdański (na odcinku SE Gdańsk Błonia - GPZ Maćkowy). Tylko to postanowienie podlegało kontroli, w wyniku której Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast zgodnie z art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Organ odwoławczy uznał, opierając się na przepisach art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a., że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest niedopuszczalne, a Sąd to stanowisko podziela. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy w przepisie wyraźnie je przewidziano. Natomiast stosownie do aktualnego, w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia, brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, iż aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 987/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie rozumienie art. 101 § 3 k.p.a. jest wynikiem przede wszystkim wykładni językowej tego przepisu. Przed nowelizacją k.p.a., wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 101 § 3 k.p.a. brzmiał: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie.". Obecnie przepis ten brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Dodając do dotychczasowej treści przepisu wyrażenie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" ustawodawca spowodował zmianę znaczenia zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania". Sformułowanie "w sprawie" odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenia postępowania", ale też do zwrotu "odmowy podjęcia postępowania", przez co powyższy przepis w istocie wyraża myśl: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Skoro więc w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Taką językową interpretację tego przepisu potwierdza również jego wykładnia celowościowa. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady bowiem postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tylko nie hamują biegu postępowań administracyjnych, ale też nakierowane są na kontynuowanie postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza zwiększenie jego sprawności. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173). Gdyby przyjąć, że określenie "w sprawie zawieszenia postępowania", użyte obok określenia "o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", obejmuje zarówno rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania, jak i o odmowie jego zawieszenia, czyniłoby to zbędną nowelizację art. 101 § 3 k.p.a. Taka interpretacja ww. przepisu, prowadziłaby do podważenia założenia o racjonalności prawodawcy. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu (zob. wyrok NSA z 22 marca 2016 r., I OSK 339/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić przy tym należy uwagę, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona jednak możliwości jego kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., II OSK 2079/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga okazała się niezasadna. Przy czym należy zauważyć, że jej zarzuty dotyczą w istocie obwieszczenia Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 17 listopada 2022 r., wydanego na podstawie art. 10 k.p.a. i art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.), w którym organ poinformował o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: Budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 2x110 kV relacji SE Gdańsk Błonia - GPZ Pruszcz Gdański (na odcinku SE Gdańsk Błonia - GPZ Maćkowy). Z tego względu, zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku, wobec zaskarżonego postanowienia organu II instancji w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie, w dacie wydania zaskarżonego postanowienia obowiązywały przepisy k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji, zaś za prawidłowe – w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. – należało uznać stanowisko organu administracji, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego skarżącemu nie przysługiwało zażalenie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.