III OSK 2766/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 363/19 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 19 marca 2019 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 30 sierpnia 2018 r. skarżący wystąpił o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które określił jako "punkt skupu złomu oraz metali kolorowych na terenie działki nr ew. [...]". W załączonej do wniosku karcie informacyjnej przedsięwzięcia dookreślono, że skarżący zamierza prowadzić działalność w zakresie skupu złomu oraz metali kolorowych bez zbierania sprzętu AGD. Planowana powierzchnia zabudowy przeznaczona pod przedsięwzięcie w postaci parteru istniejącego obiektu szacowana jest na ok. 130 m2 oraz powierzchna placu na ok. 300 m2. Na terenie ustawione zostaną dwa kontenery na złom stalowy o pojemności 36 m3, które będą przykrywane plandeką zabezpieczającą przed działaniem czynników atmosferycznych. Odpady w zależności od rodzaju będą ważone i segregowane, a następnie przeniesione do specjalnego kontenera. Rozładunek i załadunek kontenera z odpadami będzie odbywał się mechanicznie. Planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (punkty do zbierania lub przeładunku złomu). Decyzją z 28 września 2018 r. Prezydent Miasta Gdańska odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z 19 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XXXVI/777/13 Rady Miasta Gdańska z 28 marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Siedlce - rejon ulic Kartuskiej i Kolonii Zręby w mieście Gdańsku (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego z 2013 r., poz. 2081). Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, stwierdzając, że analiza zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była rzetelna, całościowa i nie budzi wątpliwości. Organ odwoławczy kompleksowo scharakteryzował planistyczne uwarunkowania planowanego przedsięwzięcia uwzględniając postanowienia zarówno ogólne, jak i szczegółowe, właściwe dla przedmiotowej działki. Działka ta znajduje się na terenie M/U31 oznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej zawierający tereny zabudowy mieszkaniowej M23 i usługowej 33 bez ustalenia proporcji między funkcjami. Organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował planowaną w ramach przedsięwzięcia działalność do funkcji usługowej, która jest co do zasady dopuszczalna na terenie M/U31. Cytując szczegółowo ustalenia planu odnoszące się do przedmiotowej działki, Sąd I instancji wskazał, że przepisy te stanowią kompleksową regulację w zakresie możności lokalizacji nowych funkcji zabudowy na terenie działki skarżącego. Skarżący może korzystać w dalszym ciągu z aktualnego sposobu zagospodarowania działki, jedynie nie może wprowadzić nowego sposobu zagospodarowania w postaci punktu skupu złomu oraz metali kolorowych. Punkt skupu złomu i metali kolorowych nie jest zgodny z funkcją mieszkaniową i nie ma znaczenia na jakiej powierzchni użytkowej w lokalu byłby prowadzony. Planowana realizacja punktu zbierania złomu i innych odpadów łączy się immanentnie z gromadzeniem i składowaniem odpadów. W ocenie Sądu I instancji, tego rodzaju usługi należy kwalifikować jako usługi zakłócające funkcję mieszkaniową i tym samym niedopuszczalne do realizacji na przedmiotowym terenie. Prowadzenie skupu złomu zalicza się do usług uciążliwych, co powoduje, że taka działalność nie ma "prawa bytu" na działce przewidzianej do realizacji funkcji mieszkaniowej. Jednocześnie Sąd I instancji uznał za wadliwe kontrolowane decyzji w zakresie sporządzonych uzasadnień w związku z brakiem rozważenia kolizji planowanego przedsięwzięcia z funkcją mieszkaniową. Dokonując oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z regulacjami dotyczącymi jednostek planistycznych U33 oraz M/U31 Sąd I instancji stwierdził, że potencjalny punkt skupu złomu i metali kolorowych nie jest przez plan zakazany. Jednak działalność tego rodzaju musi być zgodna z warunkami wskazanymi w planie miejscowym dla każdej jednostki oddzielnie. Wobec kolizji z dopuszczalnymi funkcjami dla terenu M23 nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez jego nieuzasadnione zastosowanie tj. oddalenie skargi. W ocenie skarżącego, z materiału zgromadzonego w toku postępowania wynika, że zaskarżona decyzja narusza wskazane niżej przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Po pierwsze, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez naruszenie reguł prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności brak rozstrzygnięcia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i zebranego materiału dowodowego. Po drugie, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 80 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Polegało to na błędnym przyjęciu, że w sprawie doszło do niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo niewyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z działalnością, która była przedmiotem wniosku. Po trzecie, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 35 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 – dalej: u.p.z.p.), przez niewyjaśnienie w toku postępowania, czy i jaka jest różnica pomiędzy prowadzonym do tej pory na nieruchomości warsztatem ślusarskim, a działalnością usługową polegająca na prowadzeniu warsztatu ślusarskiego z punktem detalicznego skupu złomu oraz metali kolorowych. Po czwarte, art. 8 i art. 107 k.p.a. przez wydanie orzeczenia bez uzasadnienia dla nieuwzględnienia dowodów przedstawionych w toku postępowania przez skarżącego, jak również stojącego w sprzeczności z wcześniejszą decyzją tego samego organu. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego będące konsekwencją błędnego ustalenia stanu faktycznego tj. naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej przez odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały częściowo błędnie sformułowane. Skarżący zarzucił wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, przy czym zarzuty te w znacznej mierze odnoszą się do postępowania administracyjnego, a nie sądowoadministracyjnego i mają prowadzić do ponownej oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a nie stanowiska Sądu I instancji, które w ocenie skarżącego stanowi powielenie stanowiska organów. Wadliwość ta ma o tyle istotne znaczenie, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji dostrzegł braki analizy organu odwoławczego i dokonał ich oceny z punktu widzenia wpływu na wynik sprawy, co jest dopuszczalne w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., który nakazuje uchylenie zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub innych niż stanowiących podstawę wznowienia przepisów postępowania, ale tylko jeżeli odpowiednio miało to wpływ na wynik sprawy lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dokonując oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z regulacjami dotyczącymi jednostek planistycznych U33 oraz M/U31 Sąd I instancji stwierdził, że potencjalny punkt skupu złomu i metali kolorowych nie jest przez plan zakazany, jednak działalność tego rodzaju musi być zgodna z warunkami wskazanymi w planie miejscowym dla każdej jednostki oddzielnie. Wobec kolizji z dopuszczalnymi funkcjami dla terenu M23 nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Argumenty skargi kasacyjnej wskazujące na braki w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Ponadto w ramach zarzutów kasacyjnych skarżący podnosi naruszenie art. 80 ustawy środowiskowej oraz art. 35 u.p.z.p., które to przepisy są przepisami prawa materialnego, a nie procesowego. Ponadto zarzut naruszenia art. 80 ustawy środowiskowej jest wadliwie skonstruowany, ponieważ nie wskazuje właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu (ustępu) i dopiero na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjąć można, że chodzi o art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, który stanowi warunek zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako warunek możliwości ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Kwestia ta ma zresztą zasadnicze znaczenie w tej sprawie i została szczegółowo omówiona przez Sąd I instancji, a w konsekwencji zarzut naruszenia tego przepisu, skonstruowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego, powinien mieć zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię przepisów planu dokonaną przez Sąd I instancji, której skarżący skutecznie nie zakwestionował. Jako wadliwe należy również ocenić uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie w jakim odnosi się do decyzji organu I instancji, w której organ ten stanął na stanowisku, że planowane przedsięwzięcie ma funkcję składowo-magazynową. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem jednoznacznie, że organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska i dokonał oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu pod kątem w kontekście funkcji usługowej przedmiotowego punktu skupu złomu i metali kolorowych. Z kolei sam zarzut naruszenia art. 35 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ przepis ten dotyczy wykorzystywania terenu zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, a skarżący planuję rozszerzenie dotychczasowej działalności o punkt skupu i zbierania metali kolorowych, a więc planuje przynajmniej częściową zmianę dotychczasowego przeznaczenia działki. Zaskarżona decyzja w żaden sposób nie ingeruje w dotychczasowe przeznaczenie działki skarżącego, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Nie mogły odnieść zamierzonego skutku również argumenty skarżącego odnoszące się do przekroczenia dopuszczalnej powierzchni lokalu (planowane 130 m2 przy dopuszczalnej w planie miejscowym powierzchni 100 m2). Pomijając nawet, że argumentacja ta nie została w żaden sposób powiązana z konkretnymi zarzutami kasacyjnymi, stwierdzić należy, że organ ocenia wniosek o treści złożonej przez stronę. Nie jest rolą organu poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, rozwiązań zgodnych z obowiązującymi przepisami. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można również zarzucić Sądowi I instancji, że sporządzone uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne. Sąd I instancji przedstawił ogólne rozważania dotyczące oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokonał prawidłowej i niepodważonej skutecznie przez skarżącego analizy dopuszczalności realizacji przedsięwzięcie w świetle art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ wbrew twierdzeniom skarżącego, stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości oraz został prawidłowo zebrany i oceniony przez Sąd I instancji. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 80 ustawy środowiskowej. Argumenty skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadzają się do wskazywania niewielkiego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Sąd I instancji dokonał jednak kontroli zaskarżonej decyzji w odniesieniu do charakterystyki tego przedsięwzięcia i jest to ocena prawidłowa oraz zgodna ze złożoną w postępowaniu administracyjnym kartą informacyjną przedsięwzięcia. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 8 i art. 107 k.p.a. przez wydanie orzeczenia bez uzasadnienia dla nieuwzględnienia dowodów przedstawionych w toku postępowania przez skarżącego, jak również stojącego w sprzeczności z wcześniejszą decyzją tego samego organu. W szczególności nie wyjaśniono jednoznacznie, jakiego rodzaju dowody pominął organ i czego nie dostrzegł w związku z tym Sąd I instancji. Ponadto, sprzeczność między decyzją organu I i II instancji nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ organ odwoławczy uznając stanowisko organu I instancji za częściowo nieprawidłowe samodzielnie rozstrzygnął sprawę, co było dopuszczalne i o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę orzekające po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy. Z tych względów i na podstawie 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.