II SA/Rz 269/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skarg Wojewody Podkarpackiego i Nadleśnictwa [....] na uchwałę Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 24 listopada 2021 r. nr LII/538/2021 w przedmiocie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Zwierzyniec i Jasień" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 3 pkt 3; II. oddala skargi w pozostałym zakresie; III. zasądza od Rady Miasta Tarnobrzega na rzecz skarżących: Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ oraz Nadleśnictwa [...] kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skarg Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] i Wojewody Podkarpackiego jest uchwała Rady Miasta Tarnobrzega z 24 listopada 2021 r. nr LII/538/2021 w sprawie utworzenia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego "Zwierzyniec i Jasień", dalej "Zespół", wydana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.) art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm., dalej: u.o.p.), podjęta po uzgodnieniu z RDOŚ w Rzeszowie i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 9 grudnia 2021 r. pod poz. 4388. Przedmiotem uchwały było utworzenie Zespołu Przyrodniczo- Krajobrazowego "Zwierzyniec i Jasień", o łącznej powierzchni 298,34 ha obejmującego dwa kompleksy leśne położone na obszarze Gminy Tarnobrzeg: 1) Las Zwierzyniec, o pow. 235,70 ha, zlokalizowany na działkach nr: [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część) i [...] (część) - obręb ewidencyjny [...], 2) Las Jasień o pow. 62,64 ha, zlokalizowany na działkach nr: [...] - obręb ewidencyjny [...]. Nadleśnictwo [...] w złożonej skardze zaskarżyło wskazaną uchwałę w całości, zarzucając jej naruszenie: - art. 4 ust. 3, art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. 2021, poz. 1275 ze zm., dalej "uol") przez uniemożliwienie Nadleśnictwu [...] prowadzenie trwale zrównoważonej gospodarski leśnej zgodnie z decyzją Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] zatwierdzającą Plan Urządzenia Lasu (PUL) sporządzony dla Nadleśnictwa [...] na lata 2013-2022, a tym samym naruszenie art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP poprzez nieusprawiedliwione ograniczenie prawa własności polegające na podjęciu uchwały o ustanowieniu Zespołu obejmującego nieruchomości na których nie występują cenne walory widokowe, przyrodnicze, historyczne i kulturowe, - art. 44 ust 1 w zw. z art. 43 uop poprzez ustanowienie Zespołu na terenie nieposiadającym szczególnych walorów estetyczno – widokowych, - art. 45 ust. 1 uop poprzez określenie w postanowieniach § 2 ust. 3 przedmiotowej uchwały zakresu ochrony czynnej, które to w rzeczywistości są zakazami niemieszczącymi się w spisie zakazów wymienionych w art. 45 ust.1 uop. Zakazy te stanowią katalog zamknięty, co wprost wynika z konstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie i tym samym nie ma możliwości wprowadzania innych zakazów, które to uniemożliwiają prowadzenie gospodarki leśnej zgodnie z w/w decyzją Ministra Środowiska i PUL. Nadleśnictwo wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podniosło, że utworzenie Zespołu głęboko ingeruje w prawo własności Skarbu Państwa, zatem konieczne jest wykazanie, że szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze dotyczą całego obszaru objętego tą formą ochrony przyrody np. ochrona starodrzewu, utrzymanie ekosystemu leśnego we właściwym stanie biocenotycznym. W ocenie Skarżącej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził zaistnienia podstaw faktycznych do ustanowienia Zespołu, zatem cele ustanowienia Zespołu wskazane w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały są niezgodne z definicją określoną w art. 43 uop. Ponadto, określając owe cele Organ zawarł w treści uchwały szereg nieprawdziwych informacji. Przykładowo jako cel ochrony wskazano ochronę fragmentów dawnej Puszczy [...] z udziałem niemal dwustuletnich dębów sugerując "pierwotność" tych drzewostanów, podczas gdy są to lasy wykorzystywane do prowadzenia gospodarki leśnej początkowo jako dobra rodziny T., a od kilku dziesięcioleci przez Lasy Państwowe. Natomiast używanie w uzasadnieniu słowa "prastarej puszczy" w odniesieniu do obiektywnie rzecz biorąc, powierzchniowo niewielkiego lasu intensywnie wykorzystywanego przez mieszkańców, użytkowanego od kilkuset lat jest nadużyciem. Dodatkowo występowanie gatunku obcego, jakim jest dęb czerwony (pochodzący z Ameryki Północnej), również potwierdza fakt o przekształconym gospodarczo charakterze tego terenu. Według Nadleśnictwa, wskazanie jako celu utworzenia Zespołu ochrony enklawy leśnej pełniącej funkcje przyrodnicze, krajobrazowe, społeczne i mikroklimatyczne wykracza poza definicję Zespołu wskazaną w uop, bowiem wszystkie lasy gospodarcze pełnią właśnie takie funkcje, a przepisy uop mówią jedynie o względach widokowych lub estetycznych. Z kolei, wskazanie jako celu ochrony miejsca związanego z budową COP oraz związanego z Rodem [....] stoi w sprzeczności z pozostałymi postanowieniami uchwały. O ile obiekty (kręgi betonowe) stanowią walor historyczny, to jednocześnie są one dowodem na brak naturalności krajobrazu, podobnie zagospodarowanie tego obszaru zgodnie z wolą [....], którego wygląd obecny jest pochodną ich działań. Przytoczone wyżej argumenty świadczą, w ocenie Nadleśnictwa, o jednoznacznym braku przesłanek do stwierdzenia naturalności pochodzenia tych drzewostanów, tym samym nieprawdziwe jest określenie celu ochrony, wskazanego w § 2 ust. 2 uchwały, jako "zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych naturalnego ekosystemu leśnego". "Utrzymanie go we właściwym stanie biocenotycznym" wymaga właśnie realizacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania, które zapewniają trwałe zachowanie wartości przyrodniczych i krajobrazowych półnaturalnego ekosystemu leśnego tego obszaru. Nadleśnictwo wskazało, że cele ochrony wskazane w § 2 ust. 3 uchwały jako "zakres ochrony czynnej" są de facto szeregiem zakazów, jakie należy stosować w obiekcie, wprowadzonych w ukryty sposób, niezgodny z listą zakazów zawartą w art. 45 uop. Zakaz prowadzenia działań gospodarczych, ukryty pod postacią celu "zachowania procesów naturalnej sukcesji", nie jest realizowany na tym obszarze, ponieważ od wieków prowadzi się tu gospodarkę leśną wykorzystującą m.in. naturalne odnowienie, jednak nie jest to naturalna sukcesja, ale inicjowane, kreowane i przyspieszane wykorzystanie naturalnych procesów przyrodniczych. Dlatego ten cel jest niemożliwy do utrzymania i jest próbą zmiany sposobu zagospodarowania terenu co doprowadzi do niemożliwych do przewidzenia, z przyrodniczego punku widzenia skutków, które nie utrzymają bioróżnorodności tego terenu na dotychczasowym poziomie. Zdaniem Nadleśnictwa, wprost zdefiniowany zakaz w postaci "ochrony starodrzewów poprzez niewykonywanie rębni" (§ 2 ust. 3 pkt 2 uchwały) zawiera podstawowy błąd merytoryczny, ponieważ zakłada, że lasami są wyłącznie starodrzewia, które zawsze takie będą. W celu zachowania pełnej bioróżnorodności, ważne jest jednak występowanie drzewostanów w różnym wieku, tak aby następowała wymiana pokoleń. Brak różnowiekowych lasów natomiast prowadzi do spadku a nie wzrostu bioróżnorodności, co jest sprzeczne z celem określonym w pkt 4 i 5 uchwały. Konieczność zachowania stanowisk chronionych gatunków, poprzez brak możliwości podejmowania aktywnych działań gospodarczych jest kolejną sprzecznością uniemożliwiającą zachowanie właściwych warunków przyrodniczych dla tych gatunków i doprowadzi do ich zaniku. Dodatkowo ten zakaz jest sprzeczny z zakazem określonym w § 3 ust. 9 uchwały, w którym uchwała wprowadza możliwość odstępstwa, w ramach prowadzenia racjonalnej gospodarki leśnej. Z kolei, Wojewoda Podkarpacki w skardze na uchwałę z 24 listopada 2021 r. zaskarżając ją w całości, zażądał stwierdzenia jej nieważności jako niezgodnej m.in. z art. 43 i art. 44 uop, jak również art. 4 ust. 3, art. 7, art. 8 i art. 9 uol oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wyjaśnił, że zespół przyrodniczo - krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody i zgodnie z art. 43 uop, obejmuje tereny - fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe i estetyczne. Z tego względu szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu. Szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia zespołu i celów ochrony. Walory krajobrazowe to wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, estetyczno-widokowe obszaru oraz związane z nimi rzeźba terenu, twory i składniki przyrody oraz elementy cywilizacyjne, ukształtowane przez siły przyrody czy działalność człowieka. Z kolei ochrona krajobrazowa to zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu (art. 5 pkt 8 uop). Wojewoda powtórzył argumentację podaną w skardze Nadleśnictwa [...] i jej uzasadnienie, przychylając się do zarzutów podniesionych przez Nadleśnictwo. Zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała została podjęta i ustanawia cele ochrony w oparciu o uop, natomiast ze względu na formę własności Zespołu należącego do Skarbu Państwa, aktem podstawowym dla tego terenu jest uol, która wyraźnie określa w art. 7 cele, art. 8 zasady, art. 9 sposoby ochrony lasów, a w art. 13 obowiązki zarządcy i właścicieli. Zgodnie z art. 4 uol, Nadleśnictwo [...] od dziesięcioleci zarządza tymi terenami leśnymi i prowadząc gospodarkę leśną na podstawie PUL jest zobligowane do realizacji zawartych w nim zadań. W tym kontekście słusznie zauważył RDOŚ w [...], że przy podejmowaniu niniejszej uchwały nie zostały uregulowane kwestie związane z nadzorem nad tym obiektem, pomiędzy organem ochrony przyrody Prezydentem Miasta [...], a zarządcą Nadleśniczym Nadleśnictwa [...]. Przepisy prawa wprawdzie nie nakładają takiego obowiązku jednak w przypadku nakładania się na siebie różnych form ochrony przyrody i kompetencji różnych jednostek, współpraca pomiędzy nimi i uzgodnienie działań dla zachowania lokalnych form ochrony przyrody powinny być elementem racjonalnej polityki w zakresie ochrony przyrody. Wojewoda zauważył, że w piśmiennictwie podkreśla się, iż do najbardziej charakterystycznych skutków utworzenia m.in. zespołu przyrodniczo - krajobrazowego należą ograniczenia prawa własności i praw rzeczowych, ciężary publiczne, a także ustanowienie różnego rodzaju norm administracyjno-policyjnych. Faktem jest, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada nie ograniczyła prawa własność sensu stricte, jednakże wpłynęła na sposób zarządzania przedmiotowymi terenami przez Lasy Państwowe. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Dyskusyjne jest czy ingerencja w prawo własności dokonana zaskarżoną uchwałą pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wartości jaką jest ochrona środowiska. W ocenie Wojewody, słusznie kwestionuje Nadleśnictwo zaistnienie faktycznych podstaw do ustanowienia takiego zespołu na wyznaczonym obszarze podobnie jak słusznie podnosi, że ochrona czynna stanowi w istocie szereg zakazów, jakie należy stosować w obiekcie, wprowadzonych w ukryty sposób, niezgodny z listą zakazów art. 45 uop. Natomiast "zachowanie procesów naturalnej sukcesji" nie jest możliwe, ponieważ od wieków prowadzi się tu gospodarkę leśną, a ochrona starodrzewów poprzez niewykonywanie rębni opiera się na błędnym merytorycznie założeniu, że lasami są wyłącznie starodrzewia. Dodatkowo zbędne było ustanawianie zakazu wycinania przestojów i drzew biocenotycznych, ponieważ jest on już usankcjonowany w prawie krajowym, w prawie branżowym Państwowej Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe przez co jest powszechną praktyką zrównoważonej gospodarki leśnej. Uzasadnione jest również twierdzenie Nadleśnictwa, że konieczność zachowania stanowisk chronionych gatunków, poprzez brak możliwości podejmowania aktywnych działań gospodarczych jest kolejną sprzecznością uniemożliwiającą zachowanie właściwych warunków przyrodniczych dla tych gatunków, ponieważ doprowadzi do ich zaniku. Dodatkowo ten zakaz jest sprzeczny z zakazem określonym w § 3 ust. 9 uchwały, w którym uchwała daje możliwość odstępstwa, w ramach prowadzenia racjonalnej gospodarki leśnej. Mając na uwadze wskazane wyżej argumenty Wojewoda podzielił stanowisko Nadleśnictwa w kontekście prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej wynikającej z art. 7 uol. Wojewoda podniósł ponadto, że Rada Miasta Tarnobrzega nie uzasadniła potrzeby dokonania ustaleń w zakresie ochrony czynnej. Fakt ustanawiania takich zapisów jako powszechnie stosowana praktyka w aktach prawa miejscowego tego typu nie jest podstawą do wprowadzenia tego typu zapisów, ponieważ każdy z powołanych zespołów przyrodniczo-krajobrazowych może posiadać inną charakterystykę, inne cele i inne potrzeby. Rozważenia wymaga też, czy w celu ochrony roślin, konieczne jest ustanawianie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, bowiem podlegają one ochronie z mocy prawa na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. 2014, poz. 1409). Końcowo Wojewoda wskazał, że mimo uzgodnienia projektu uchwały z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w dniu składania skargi, dysponując pismem RDOŚ w [...] z 28 grudnia 2021 r. ma wątpliwości co do prawidłowości i podstawy podjęcia postanowienia uzgadniającego projekt uchwały z 19 listopada 2021 r. Rada Miasta Tarnobrzega w odpowiedzi na skargi wniosła o ich oddalenie jako nieuzasadnionych, wyjaśniając, że zapisy uchwały realizują cele, zasady i obowiązki zapewnienia powszechnej ochrony lasów zawarte odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 3, art. 8 pkt 1, 2, 3, art. 9 ust. 1 uol oraz uwzględniają wszystkie uprawnienia do zarządzania Lasami Zwierzyniec i Jasień oraz interes prawny zarządcy - Nadleśnictwa [...]. Podniosła, że uchwała ukierunkowana jest na rozbudowę funkcji ochronnej, ekologicznej i społecznej lasów. Zwiększenie tej funkcji względem celów gospodarczo -zarobkowych, na powierzchni niewspółmiernej do całości powierzchni Nadleśnictwa [...], nie stanowi naruszenia jego interesu prawnego. Podejmując uchwałę Rada Miasta Tarnobrzega, kierując się konstytucyjną zasadą proporcjonalności, wyważyła dobra (ochronę przyrody oraz ochronę własności) i przedłożyła funkcję przyrodniczą i społeczną, jaką dla mieszkańców pełni kompleks leśny nad jego rolę gospodarczą dla Nadleśnictwa. Ponadto: - zapisy zaskarżonej uchwały zbieżne są z treścią Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 grudnia 2017 r. w sprawie wymagań dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej (Dz. U. poz. 2408) w zakresie m.in. pozostawiania drzew dziuplastych i martwych do ich naturalnego rozpadu, zachowania siedlisk i stanowisk gatunków chronionych. Respektowanie tych zasad na terenie Lasów Zwierzyniec i Jasień przez Nadleśnictwo [....] ma obecnie skalę marginalną, - w stanie obecnym Las Zwierzyniec nie jest typowym lasem gospodarczym - posiada status "lasu ochronnego", zgodnie z art. 15 uol, - obecny PUL zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2013 r. obowiązuje do końca roku 2022, więc do jego wygaśnięcia pozostał niespełna 1 rok. Nadleśnictwo zrealizowało dotychczas większość zaplanowanych w obecnym PUL prac rębnych na terenie Lasów Zwierzyniec i Jasień, - 5 lutego 2021 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy Nadleśnictwem, a Prezydentem Miasta Tarnobrzega i Podkarpackim Towarzystwem Przyrodników "[...]". W myśl porozumienia ustalono, że Nadleśnictwo w latach 2021-2022 odstępuje od planowanych na terenie Lasu Zwierzyniec cięć rębnych w oddziałach 163b, 163 i oraz 163A - mimo, że są one zawarte w PUL na lata 2013-2022; PUL nie jest aktem prawa, zatem zmiany w gospodarowaniu lasami Zwierzyniec i Jasień, tj. odstępstwa od jego zapisów są więc możliwe do zrealizowania i nie godzą w decyzję Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2013 r. Przedmiotowa uchwała jest rozszerzeniem porozumienia, a jej zapisy winny być zaimplementowane w opracowywany Plan Urządzenia Lasu na lata 2023-2032 jako minimalizacja wskazań gospodarczych. W związku z tym uchwała w żaden sposób nie narusza interesu prawnego, ani uprawnień Nadleśnictwa, a jest wręcz przejawem zrównoważonego rozwoju wedle art. 5 Konstytucji RP. W odniesieniu do zarzutów skarg przywołujących niezgodność uchwały z art. 21, 31 i 64 Konstytucji RP w aspekcie prawa własności Rada wskazała, że wprawdzie art. 6 ust. 1 pkt 3 uol zrównuje prawa właściciela z prawami zarządcy, dzierżawcy i użytkownika lasu, jednak wypis z ewidencji gruntów jasno wskazuje właściciela lasu - Skarb Państwa i zarządcę - Lasy Państwowe. Stąd też zarzuty Lasów Państwowych oparte na prawie własności są bezpodstawne. Rada Miasta Tarnobrzega w treści uchwały zobowiązała Prezydenta Miasta [...] do nadzoru nad powołanym Zespołem. Jako organ wykonawczy Rady Miasta Tarnobrzega, Prezydent jest jednocześnie organem ochrony przyrody i jego zadaniem jest weryfikacja zakresu ochrony przyrody, zawarta w treści Uchwały. Zakres zarządu Nadleśnictwa nad Lasami Zwierzyniec i Jasień pozostaje niezmienny. Lasy Państwowe nie są organem ochrony przyrody i nie posiadają delegacji ustawowej do analizy prawa ochrony przyrody, a jedynie jego respektowania zarówno w aspekcie prawa krajowego, jak i prawa miejscowego. W odniesieniu do zarzutu braku walorów estetycznych i widokowych Rada podniosła, że zgodnie z art. 43 uop - zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Zgodnie z art. 5 pkt 2e i 2f i pkt 8 i 23 uop na walory estetyczne i widokowe, składają się zarówno walory pochodzenia naturalnego, jak i antropogenicznego. Wskaźnik naturalności krajobrazu i skali jego przekształcenia nie jest czynnikiem negującym ochronę w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Uchwała w § 2 ust. 2 podejmuje pojęcie "naturalnego i półnaturalnego ekosystemu leśnego", dopuszczając dotychczasowe wpływy gospodarcze lub architektoniczne. Jeśli Lasy Zwierzniec i Jasień cechowałyby się pełną naturalnością, zasługiwałyby na ochronę w formie rezerwatu przyrody. Organ zauważył, że postanowienia art. 5 pkt 2e, 2f, 8 i 23 uop precyzyjnie określają katalog walorów, jakie musi posiadać fragment krajobrazu, objęty ochroną w postaci zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. Lasy Zwierzyniec i Jasień w obrębie działek ewidencyjnych wymienionych w § 1 pkt 3 Uchwały posiadają niezaprzeczalnie walory: 1) przyrodnicze jako węzły ekologiczne w strukturze miasta [....], miejsce występowania zwierząt i roślin, w tym podlegających ochronie gatunkowej oraz jako siedlisko ich życia 2) społeczne - oba lasy stanowią miejsce aktywnego wypoczynku, spotkań i spacerów mieszkańców T., 3) krajobrazowe - ze względu na lokalizację w centrum Miasta[...]., lasy te budują kulturowy krajobraz miasta, są zwieńczeniem osi widokowej ul. [...] i tłem dla aglomeracji miejskiej obserwowanej z perspektywy osiedli [...] i [...], 4) historyczne - świadczące o związku Lasu Zwierzyniec i Jasień z Rodem [...] jako miejsca polowań i jazdy konno, związku z układem przestrzennym dawnego T., będącym w powiązaniu kompozycyjnym z założeniem pałacowo-parkowym w [....], a w okresie międzywojennym - poprzez zainicjowaną budowę elementów Centralnego Okręgu Przemysłowego, 5) kulturowe - na terenie Lasu Zwierzyniec znajdują się obiekty kultu religijnego - krzyż i zabytkowa kapliczka Św. Onufrego, tematyka lasów podnoszona była często w lokalnej literaturze - zarówno historycznej, jak i obecnej. Wszystkie te walory składają się na walory estetyczne i widokowe. Walory przyrodnicze, społeczne i krajobrazowe - jako zasadnicze - występują na całych powierzchniach działek jako nieruchomości o charakterze leśnym, włącznie z fragmentem działki nr [...], objętej użytkiem Ps (7,0391 ha). Walory historyczne i kulturowe - jako uzupełniające - występują w miejscach ich lokalizacji w obrębie Zespołu. Walory te są na tyle niezaprzeczalne, że ich występowanie i wola zachowania zainicjowało oddolne działanie społeczne - powołanie Komitetu Inicjatywy Uchwałodawczej w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo -krajobrazowego o nazwie "Lasy Zwierzyniec i Jasień" w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2018 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Projekt uchwały, a więc potwierdzenie występowania na terenie Lasów Zwierzyniec i Jasień walorów widokowych lub estetycznych potwierdziło 1 393 mieszkańców [....], przy wymaganych minimum 300 głosach poparcia. Następnie z mieszkańcami zgodził się Prezydent Miasta [...], pozytywnie opiniując projekt uchwały w dniu 22 października 2021 r. oraz finalnie Rada Miasta Tarnobrzega. W celu potwierdzenia tego stanowiska Prezydent dodatkowo zwrócił się Narodowego Instytutu Dziedzictwa w [...] o wydanie opinii w zakresie posiadania przez Lasy Zwierzyniec i Jasień walorów krajobrazu kulturowego w aspektach przyrodniczych, widokowych, urbanistycznych i historycznych układu przestrzennego miasta T. Dalej Organ wskazał, że ochrona czynna zasadniczo ma na celu utrzymanie stanu przyrodniczego takiego, jaki był w momencie obejmowania terenu ochroną albo uzyskanie określonego przez plan ochrony stanu przyrody. W § 2 zaskarżonej uchwały określone zostały cele ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego oraz niektóre sposoby realizacji ochrony, najistotniejsze z punktu widzenia osiągnięcia tych celów, tj. zakres ochrony czynnej. Jednocześnie w § 3 wprowadzone zostało 10 zakazów służących zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale. Zakazy te zastały wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 uop, stosownie do specyfiki elementów krajobrazu naturalnego i kulturowego objętych ochroną. Każdy z wprowadzonych zakazów stanowi w rzeczywistości zbiór otwarty czynności, które mogłyby doprowadzić do złamania tego zakazu. Zatem zakres ochrony czynnej określony w § 2 ust. 3 uchwały nie wykracza poza zbiory czynności, które mogłyby doprowadzić do złamania zakazów wprowadzonych § 3 uchwały, jak również poza obowiązki określone w prawie w zakresie zasad i sposobów prowadzenia gospodarki leśnej, ochrony gatunkowej roślin, zwierząt i grzybów. Zdaniem Rady, Skarżący błędnie postrzegają wprowadzony uchwałą zakres ochrony czynnej jako zakaz zupełny prowadzenia gospodarki leśnej. Uchwała dopuszcza dokonywanie większości zabiegów gospodarczych, redukuje jednak funkcję produkcyjną funkcję Lasów Zwierzyniec i Jasień, prowadzącą do powstawania kolejnych wycinek rozległych połaci drzew jako zrębów gniazdowych. Wbrew zarzutom, w żadnym z zapisów uchwały nie stwierdzono, że drzewostany Lasów Zwierzyniec i Jasień posiadają cechę "pierwotności", bowiem są silnie przebudowane - zarówno pod względem struktury wiekowej, jak i gatunkowej. Wprowadzenie zaś do struktury lasu gatunku dęba czerwonego odbywało się w drodze prowadzenia gospodarki leśnej - ówczesnego Nadleśnictwa [....], obecnie Nadleśnictwa [...]. Nadto błędnym jest pojmowanie zapisów uchwały jako uznającej jedynie starodrzew leśny za las. Wbrew twierdzeniu Skarżącego, że ochrona starodrzewów poprzez niewykonywanie rębni i pozostawienie lasu naturalnym procesom leśnym, w świetle dostępnych wyników badań naukowych nie doprowadzi do spadku różnorodności biologicznej. To właśnie gospodarka leśna, polegająca na wycinaniu i sadzeniu drzew prowadzi do zaniku szeregu siedlisk i mikrosiedlisk, zmiany mikroklimatu i struktury gleby, co skutkuje wymieraniem i spadkiem liczebności gatunków z wielu grup taksonomicznych, np. owadów, porostów, grzybów i ptaków. Konkludując Rada podała, że zaskarżona uchwała została opracowana na kanwie innych analogicznych uchwał obowiązujących w województwie oraz w kraju, zawierających zapisy ochrony czynnej. Ponadto, uop nie zobowiązuje ani rady miasta, ani regionalnego dyrektora ochrony środowiska do przeprowadzania konsultacji z zarządcą nieruchomości w procesie powoływania zespołu przyrodniczo-krajobrazowego ani nie przewiduje konsultacji społecznych przy ustanawianiu tego typu formy ochrony przyrody. Projekt uchwały uzyskał dwukrotne pozytywne uzgodnienie przez RDOŚ w Rzeszowie. Uchwała została uchwalona w pełnej zgodzie z przepisami uop, uol i usg. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 175/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały uznając, że uchybia ona prawu w stopniu istotnym, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z przyczyn tkwiących w samej uchwale i sposobie jej zredagowania. Zdaniem Sądu, słusznie podniosły podmioty skarżące kwestionując zaistnienie faktycznych podstaw do ustanowienia Zespołu na wskazanym obszarze, że zakres ochrony czynnej stanowiący w istocie nakazy jakie należy stosować na jego terenie, wprowadzony został niezgodnie z listą zakazów zawartych w art. 45 ust. 1 u.o.p., znacznie wykraczając poza jego zakres. W ocenie Sądu, zastrzeżenia nasuwa również sam zakres ochrony czynnej o którym mowa w § 2 ust. 3 uchwały, którego zapisy pkt 2 (co do ochrony starodrzewu poprzez odstąpienie od realizacji zadań z zakresu użytkowania rębnego w odniesieniu do drzewostanów w wieku powyżej 70 lat) i pkt 3 (przewidujący minimalizację prac z zakresu gospodarki leśnej – odstąpienie od rębni gniazdowych i złożonych na rzecz jedynie trzebieży sanitarnej lub potrzeb zachowania bezpieczeństwa ludzi i mienia) praktycznie się wzajemnie wykluczają. Ponadto, § 2 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały zakładając minimalizację prac z zakresu gospodarki leśnej pozostaje także w kolizji z regulacjami art. 45 ust. 1 u.o.p., wprost ingerując w prawa Nadleśnictwa do zarządzania tymi terenami leśnymi i prowadzenia na nich w dotychczasowy sposób gospodarki leśnej na podstawie planu urządzenia lasu (powstanie Zespołu wprawdzie tego nie wyklucza, ale znacząco ogranicza). Sąd zwrócił też uwagę na brak uregulowania zaskarżoną uchwałą kwestii związanych z nadzorem nad utworzonym Zespołem pomiędzy organem ochrony przyrody jakim jest Prezydent Miasta [...], a zarządcą - Nadleśniczym Nadleśnictwa [...]. Na skutek skargi kasacyjnej Rady Miasta Tarnobrzega, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2732/22, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że ocena prawna zaskarżonej uchwały dokonana przez WSA w Rzeszowie jest niepełna. Uznając bowiem skargę za uzasadnioną Sąd pierwszej instancji powinien był ocenić, czy dostrzeżone wady prawne uchwały uzasadniają eliminację jej z obrotu prawnego w całości, czy też w części, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. NSA zwrócił też uwagę, że ocena uchwały kwestionowanej przez organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 zdanie 2 u.s.g., a także skarżonej na podstawie art. 101 u.s.g., jest dokonywana w oparciu o różne podstawy prawne i przesłanki. Organ nadzoru, domagając się przed sądem administracyjnym w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. stwierdzenia nieważności uchwały, może to czynić jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Natomiast zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. NSA zauważył, że uchwała o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego może zawierać: w razie potrzeby, ustalenia dotyczące czynnej ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a także zakazy właściwe dla tego obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1. Kwestionowana uchwała w § 2 ust. 3 w punktach 1-5 określa zakres ochrony czynnej, natomiast w § 3 wprowadza 10 zakazów wynikających z art. 45 ust. 1 u.o.p. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wykaz zakazów zawartych w § 3 uchwały nie wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z tego właśnie przepisu, który wskazuje jedenaście zakazów natomiast w kwestionowanej uchwale umieszczono ich dziesięć. Ponadto, porównanie przepisu art. 44 ust. 2 u.o.p. z art. 45 ust. 1 u.o.p. nie daje podstaw do twierdzenia, że wprowadzenie ochrony czynnej w rozumieniu art. 5 pkt 5 w zw. z art. 44 ust. 2 u.o.p., jest "opcjonalne" względem zakazów z art. 45 ust. 1 u.o.p. Relacja owych przepisów nie wskazuje, że mogą być one zastosowane jedynie alternatywnie ("albo", "albo"). W ocenie NSA, rzeczą Sądu pierwszej instancji było natomiast zbadanie czy nakazy określone w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie pokrywają się zakresowo z nakazami określonymi w § 3 tej uchwały i w przypadku ustalenia istnienia takiej zależności – ocena postanowień uchwały z perspektywy zasad techniki prawodawczej, czyli jej logicznej spójności i niesprzeczności. Następnie, odnosząc się do wykazywanej przez Sąd pierwszej instancji sprzeczności pomiędzy § 2 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 NSA podniósł, iż wydaje się, że takowa nie zachodzi – z pkt 2 wynika bowiem zakaz wyrębu drzewostanu powyżej 70 lat, a z punktu 3 odstąpienie od rębni gniazdowych i złożonych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy NSA zobowiązał Sąd pierwszej instancji, aby – w zależności od dokonanej oceny prawnej kwestionowanej uchwały – odniósł się do wniosku dotyczącego przeprowadzenia dowodu z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 19 maja 2022 r. W trakcie rozprawy przed WSA pełnomocnik Nadleśnictwa zwróciła uwagę, że z uwagi na upływ czasu od podjęcia uchwały oraz wynikającą z tego stabilizację sposobu korzystania z zespołu przez społeczność lokalną, Nadleśnictwo nie podtrzymuje skargi w zakresie naruszenia przepisów ustawy o lasach oraz ustawy o ochronie przyrody. Zwrócono również uwagę, że kwestia wykonywania prawa własności przez Skarb Państwa na terenie działek objętych zespołem została ukształtowana w sposób niepełny, co ma związek z opracowaniem nowego planu urządzenia lasu na lata 2023–2033. Natomiast pełnomocnik Rady Miasta wniósł o oddalenie obu skarg, podkreślając, że w obecnym stanie nie istnieją żadne podstawy do kwestionowania istnienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, w tym także w zakresie postanowień dotyczących realizacji nadzoru oraz wykonywania prawa własności przez Nadleśnictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: I. Skargi okazały się częściowo zasadne, co doprowadziło do ich częściowego uwzględnienia. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. II. W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, iż niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu po uchyleniu poprzedniego wyroku WSA w Rzeszowie przez NSA, co nastąpiło na mocy wyroku z dnia 4 grudnia 2025 r., o sygn. III OSK 2732/22, CBOSA. W myśl art. 190 P.p.s.a.: sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. To powoduje, że ponowna kontrola uchwały Rady Miasta Tarnobrzega nie może opierać się na wcześniejszym wadliwym założeniu, że ustalenia dotyczące ochrony czynnej są dopuszczalne wyłącznie alternatywnie wobec zakazów z art. 45 ust. 1 u.o.p. W wskazanym już wyżej wyroku NSA przesądził, że relacja art. 44 ust. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 5 pkt 5 tej ustawy nie ma charakteru alternatywy "albo, albo". Ponadto, związanie wyrażoną oceną prawną NSA obejmuje również wskazanie, że samo zamieszczenie w punktach § 3 uchwały dziesięciu zakazów nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 44 i art. 45 u.o.p.. NSA przypomniał również, że art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przewiduje jedenaście zakazów, spośród których rada gminy może wybrać zakazy właściwe dla danego obiektu lub obszaru. Skoro § 3 uchwały mieści się w tym katalogu, to zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 u.o.p. nie może być uwzględniony w takim zakresie, w jakim dotyczy samego brzmienia § 3. Powyższe ustalenia NSA wiążące ponownie orzekający w tej sprawie skład orzekający sądu pierwszej instancji nie oznaczają jednak, że wszystkie postanowienia uchwały pozostają poza ponowną kontrolą WSA. Otóż zadaniem Sądu pierwszej instancji było w tym postępowaniu zbadanie czy postanowienia § 2 ust. 3 uchwały nie pokrywają się zakresowo z zakazami określonymi w § 3, a ponadto czy uchwała jako akt prawa miejscowego spełnia wymagania logicznej spójności, niesprzeczności oraz poprawnej legislacji. Ponownie rozpoznając sprawę, sąd musi także ocenić, czy ewentualne wady prawne uzasadniają stwierdzenie nieważności całej uchwały, czy tylko jej części. III. Dostrzec też należało, że w tej sprawie skargi zostały złożone do WSA przez różne podmioty prawa – Wojewodę oraz Nadleśnictwo - oraz na odmiennych podstawach procesowych. Otóż skarga Wojewody została wniesiona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., przez co jej uwzględnienie wymaga stosownie do tej regulacji stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Nieistotne naruszenie prawa w mechanizmie nadzorczym nie prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały. Natomiast skarga Nadleśnictwa została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., co powoduje, że w tym zakresie kontrola WSA zmierzała do zbadania, czy przedmiotowa uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Niewątpliwie Nadleśnictwo jako niekwestionowany przez Organ zarządca nieruchomości Skarbu Państwa objętych uchwałą, legitymuje się wymaganym przez u.s.g. interesem prawnym w podważaniu aktu prawa miejscowego. Jego przepisy wpływają bowiem na ograniczenie sposobu wykonywania zarządu i gospodarki leśnej na terenie objętym granicami Zespołu, co warunkuje merytoryczne rozpoznanie skargi. IV. Mając na względzie powyższe ustalenia ukierunkowujące sądową kontrolę przedmiotu skargi, przypomnieć należy, iż mocą zaskarżonej uchwały Rada Miasta ustanowiła na podstawie art. 43, art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p. zespół przyrodniczo – krajobrazowy o nazwie "Zwierzyniec i Jasień", co zostało poprzedzone dokonaniem wymaganego prawem uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (RDOŚ). Najogólniej rzecz biorąc, ustanowiony przez Radę zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest lokalną formą ochrony przyrody, której podstawową funkcją jest ochrona fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujących na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne (patrz. szerz. K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2024 r., art. 43.). Odpowiadając na wyrażone w skargach zarzuty zmierzające do podważenia zaistnienia przewidzianych prawem przesłanek ustanowienia zespołu, WSA wyjaśnia, iż ustawowa konstrukcja tej formy ochrony przyrody kształtowana przede wszystkim mocą art. 43 u.o.p. nie wymaga od organu gminy, aby obszar nim objęty był nietknięty działalnością człowieka. Otóż ustawodawca wyraził w istocie odmienne zapatrywanie co do tej kwestii bowiem formułując art. 43 u.o.p. postanowił: Zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Ten fundamentalny dla obszaru kompetencji prawotwórczej rady gminy przepis wyraźnie pozwala, aby walory obszaru poddanego tej formie ochrony były współkształtowane przez zespół czynników o różnorodnym charakterze jak atrybuty przyrodnicze, ale i społeczne związane z działalnością człowieka. Mowa jest w tym przepisie nie tylko o krajobrazie naturalnym, czyli nieprzetworzonym w procesach antropogenicznych, ale także o krajobrazie kulturowym, czyli takim którego obraz zależy od pozytywnie zwaloryzowanej aktywności ludzkiej. WSA uwzględnia w tym stanowisku treść art. 44 ust. 2a u.o.p., który stanowi: Podejmując uchwałę w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego rada gminy uwzględnia istniejące na tym terenie obszary parków kulturowych. Przytoczony przepis jest spójny z treścią art. 43 ustawy, wzmacniając ocenę, że cenne pod względem kulturowym fragmenty zespołu, także mogą świadczyć o istnieniu szczególnych walorów estetycznych i widokowych. Dlatego występowanie w obszarze przedmiotowego zespołu obiektów w postaci m.in. śladów związanych z Centralnym Okręgiem Przemysłowym (COP), czy związków z rodem [....], nie przekonuje Sądu do automatycznego wykluczenia powstania na tym terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Opisane w skargach elementy o znaczeniu kulturowym nie przeczą krajobrazowemu charakterowi obszaru, lecz w istocie współtworzą wraz z wartościami przyrodniczymi walory kulturowe, historyczne, estetyczne i widokowe zespołu, a więc cenne wartości dla których potrzeby ochrony wprowadzono do prawa ochrony przyrody przepis art. 43 u.o.p. WSA nie może pominąć faktu, że istnieniu przedstawionych walorów warunkujących zastosowanie przez Radę art. 43 u.o.p. nie zaprzeczał w toku procedury legislacyjnej RDOŚ, który na etapie poprzedzającym podjęcie uchwały o ustanowieniu Zespołu mógł wyrażać w trybie uzgodnienia swe stanowisko o istnieniu bądź nieistnieniu walorów widokowych i estetycznych objętego uchwałą obszaru – art. 44 ust. 3a u.o.p. Skarżący winni mieć świadomość, iż uzgodnienia, o którym mowa w ust. 3a, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., co powoduje, że uzgodnienie RDOŚ ma postać wiążącego ten organ aktu administracyjnego. Takie pozytywne uzgodnienie zostało przez RDOŚ wyrażone w postaci postanowienia z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...], a w jego treści jednoznacznie zaakcentowano, iż rozległość powierzchniowa w/w zespołu, wprowadzone zakazy oraz jasno ustalone szczegółowe cele ochrony gwarantują, że jest to dobrze zaplanowana forma ochrony przyrody, która stanowić będzie niezwykle ważny obiekt wśród zespołów przyrodniczo krajobrazowych województwa podkarpackiego. Wobec braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony wyspecjalizowanego w ochronie środowiska organu administracji rządowej, Rada nie mogła mieć wątpliwości co do merytorycznej słuszności społecznej inicjatywy utworzenia Zespołu na wyznaczonym granicami uchwały terenie. WSA przeprowadził dowód z treści przedłożonego przez Radę dokumentu w postaci opinii Instytutu Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 maja 2022 r. Treść opinii wzmacnia ocenę Sądu, co do tego, że zarzuty całkowitego braku walorów krajobrazowych i kulturowych obszaru nie są zasadne. Otóż opinia ta wykazuje wyjątkowe wartości przyrodnicze obu kompleksów leśnych (m.in. liczne drzewa – pomniki przyrody, siedliska gatunków chronionych, w tym bociana czarnego, gatunków roślin, zwierząt i grzybów związanych z lasami o wysokim stopniu naturalności), jak również ich funkcję lasów ochronnych i wodochronnych, co przesądza o istnieniu szczególnie cennego krajobrazu naturalnego wymagającego ochrony w formie zespołu przyrodniczo‑krajobrazowego. Przeanalizowany dokument podkreśla związek Lasów Zwierzyniec i Jasień z historycznym układem przestrzennym dawnej rezydencji w [....], utrwalonymi traktami i duktami leśnymi, tradycją łowiecką rodziny [...], występowaniem obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków oraz pozostałościami urządzeń wojskowych z okresu II wojny światowej, co świadczy o istotnych wartościach historycznych i naukowych tego obszaru i pozwala zakwalifikować go jako fragment krajobrazu kulturowego w rozumieniu art. 43 u.o.p. Nadto z opinii wynika również, że Lasy Zwierzyniec i Jasień odznaczają się ponadprzeciętnymi walorami widokowymi i estetycznymi, przejawiającymi się zarówno w ekspozycji biernej (m.in. punkty widokowe na obrzeżach lasów, historyczne zamknięcie osi widokowej ul. ścianą lasu Zwierzyniec), jak i w ekspozycji czynnej, doświadczanej podczas spacerów historycznymi duktami w otoczeniu dorodnych drzewostanów, szczególnie w okresie sezonowych zmian szaty roślinnej. Opinia w sposób usystematyzowany, a przez to przekonujący do swych tez, opisuje oddziaływanie barw, kształtów, dźwięków i zapachów oraz zmienność krajobrazu w rytmie dobowym i rocznym, wskazując, że estetyczne jakości Lasów Zwierzyniec i Jasień wynikają z harmonijnego powiązania elementów przyrodniczych i kulturowych. Tak scharakteryzowane cechy obszaru wprost odpowiadają ustawowej definicji zespołu przyrodniczo‑krajobrazowego jako fragmentu krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługującego na ochronę ze względu na walory widokowe lub estetyczne. Zapisy uzasadnienia uchwały o pochodzeniu obu kompleksów leśnych, kontestowane przez Skarżących, zostały potwierdzone w poddanej analizie opinii Instytutu, która w części poświęconej historii zwraca uwagę na fakt, iż Las Zwierzyniec i Las Jasień w [...] stanowią część terenów dawnej Puszczy [...], która po najeździe Szwedów na Polskę w 1656 roku stopniowo zaczęła tracić swój pierwotny charakter, ponieważ w miarę Rozwoju Wsi i gospodarstw rolnych lasy były karczowane. W konsekwencji nie można przyjąć, że brak było jakichkolwiek podstaw faktycznych do ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a tym samym do nieakceptowalnego naruszenia przez Radę Miasta art. 43 i art. 44 ust. 1 i 2 w/w ustawy. V. Skarżący podnosili, że walory uzasadniające ochronę nie zostały wykazane dla całej powierzchni 298,34 ha. Zarzut ten wymaga odniesienia się przez Sąd, ponieważ ustanowienie lokalnej formy ochrony przyrody powinno mieć oparcie w cechach obszaru objętego ochroną, a nie jedynie w wybranych fragmentach terenu (por. wyrok NSA z 21 lipca 2022 r., o sygn. III OSK 779/21, LEX). W ocenie Sądu zarzut ten nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Otóż w świetle art. 43 u.o.p., zespół przyrodniczo-krajobrazowy może obejmować fragment krajobrazu o charakterze naturalnym jak i kulturowym, rozumiany jako pewna przestrzenna całość. Nie muszą to być zatem wyłącznie pojedyncze składniki przyrody czy elementy o znaczeniu kulturowym. Przedmiotowa uchwała obejmuje swymi granicami dwa sklasyfikowane pozytywnie kompleksy leśne, które zostały opisane jako utrwalone historycznie elementy miasta, miejsca rekreacji, tło krajobrazowe oraz nośnik wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych. Takie kompleksowe ujęcie pozwala traktować ich obszary jako funkcjonalną i krajobrazową całość, wpisując się w wymagania w/w przepisu u.o.p. Jednocześnie skarżący nie wskazali jakie konkretne działki nie spełniają żadnego z ustawowych kryteriów stawianych zespołom jako formom ochrony przyrody. Sąd nie podziela więc stanowiska, że rada gminy była zobowiązana do wykazania z jednakową intensywnością wszystkich walorów na każdej działce tworzącej zespół, bowiem z punktu widzenia oceny legalnościowej, wystarczające jest wykazanie, że chroniony obszar jako zwarta funkcjonalnie całość posiada cechy krajobrazu naturalnego i kulturowego, które uzasadniają zastosowanie tej formy ochrony. Taka interpretacja nie prowadzi do nadmiernego zawężenia art. 43 u.o.p., a w rezultacie obniżenia jego praktycznego oddziaływania na szczególnie cenne fragmenty przyrody RP. VI. Rada Miasta Tarnobrzega nie dopuściła się naruszenia prawa konkretyzując w uchwale instrumenty ochrony czynnej i zakazy z art. 45 ust. 1 u.o.p.. Otóż w świetle oceny prawnej płynącej z wyroku NSA, art. 44 ust. 2 w/w ustawy pozwala w uchwale rady gminy określić zarówno ustalenia dotyczące czynnej ochrony, jak i zakazy właściwe dla danego obiektu lub obszaru, wybrane spośród zakazów wskazanych w art. 45 ust. 1 tej ustawy. Świadczy o tym użycie w art. 44 ust. 2 u.o.p. spójnika "oraz" jaki łączy ustalenia czynnej ochrony i zakazy wybrane spośród wymienionych w art. 45 ust. 1. Zatem nie ma podstaw, aby przyjąć założenie interpretujące w/w przepisy w sposób zawężający, a więc że rada gminy może posłużyć się tylko jedną z tych kategorii regulacji. Nie jest również trafne stanowisko, że każde ustalenie dotyczące ochrony czynnej musi mieścić się w zamkniętym katalogu zakazów z art. 45 ust. 1. Ochrona czynna jest odrębnie zdefiniowana w art. 5 pkt 5 u.o.p., jako stosowanie, w razie potrzeby, zabiegów ochronnych w celu przywrócenia naturalnego stanu ekosystemów i składników przyrody lub zachowania siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin, zwierząt lub grzybów. Natomiast zakazy z art. 45 ust. 1 u.o.p. pełnią funkcję norm ograniczających działania człowieka rozpoznane jako te, które godzą w walory zespołu, czyli w wartości wymienione w art. 43 u.o.p. Zdaniem WSA, granica dopuszczalności stosowania tych regulacji w drodze uchwały, będzie przekroczona wtedy, gdy postanowienie uchwały nazwane "ochroną czynną", będzie wprowadzać zakaz bez zachowania wymagań precyzji, proporcjonalności i spójności z innymi postanowieniami uchwały rady, a przede wszystkim przepisami u.o.p. Innymi słowy, ochrona czynna o jakiej mowa w art. 44 ust. 2 w zw. z. art. 5 pkt 5 u.o.p., może określać kierunek działań ochronnych, lecz nie może w sposób niejasny zastępować zakazów z art. 45 ust. 1 u.o.p. Dokonując w ten sposób kontroli treści normatywnej § 2 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 5 uchwały, zauważyć należało, iż § 2 ust. 3 pkt 1 przewiduje zachowanie procesów sukcesji naturalnej, prowadzącej do formowania ekosystemów leśnych o składzie i strukturze odpowiadającym siedlisku. Postanowienie to jest sformułowane ogólnie, lecz nie przesądza samoistnie o zakazie wszelkich czynności z zakresu gospodarki leśnej. W treści § 2 ust. 3 pkt 2 uchwały przewidziano ochronę starodrzewu poprzez odstąpienie od realizacji zadań z zakresu użytkowania rębnego w odniesieniu do drzewostanów w wieku powyżej 70 lat. Postanowienie to ingeruje w sposób prowadzenia gospodarki leśnej, lecz jest powiązane z celem ochronnym wskazanym w § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały, a jednocześnie zostało określone w sposób bardziej konkretny niż w treści także zawartego w tym paragrafie i ustępie pkt 3. NSA wskazał przy tym, że nie zachodzi oczywista sprzeczność między pkt 2 a pkt 3, ponieważ pkt 2 odnosi się do drzewostanu powyżej 70 lat, natomiast pkt 3 do rębni gniazdowych i złożonych. Treść § 2 ust. 3 pkt 4 i 5 uchwały przewidują działania sprzyjające zachowaniu bioróżnorodności przez pozostawianie określonych drzew i ich obumarłych części oraz zachowanie stanowisk chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów. Postanowienia te odpowiadają celom ochrony przyrody i nie zostały sformułowane jako samoistne, nowe zakazy wykraczające poza przepisy u.o.p., zaś ich podobieństwo do obowiązków wynikających z innych przepisów, jak podnoszą skarżący, nie powoduje automatycznie nieważności uchwały. VII. Pomimo co do zasady niepotwierdzenia się podstawowych twierdzeń skarg o niespełnieniu przez obszar zaliczony do zespołu ustawowych przesłanek warunkujących wprowadzenie tego rodzaju formy ochrony lokalnej przyrody, WSA krytycznie zobligowany jest ocenić treść § 2 ust. 3 pkt 3 uchwały, czyli jednego z przepisów przewidujących środki ochrony czynnej. Jego postanowienia przewidują: minimalizację prac z zakresu gospodarki leśnej - odstąpienie od rębni gniazdowych i złożonych na rzecz jedynie trzebieży sanitarnej lub potrzeb zachowania bezpieczeństwa ludzi i mienia. To postanowienie zakłada wyłączenie określonych prac z zakresu gospodarki leśnej, polegających na wykonywaniu na całym obszarze zespołu rębni nazwanej w uchwale jako: gniazdowa i złożona. Zdaniem WSA, tak skonstruowany § 2 ust. 3 pkt 3 uchwały nie stanowi wyłącznie ustalenia dotyczącego wprowadzenia środków ochrony czynnej z art. 5 pkt. 5 u.o.p., lecz jest samodzielnym względem oznaczonych celów uchwały ograniczeniem sposobu prowadzenia gospodarki leśnej na terenie zespołu, bliższym funkcjom zakazów przewidzianych mocą art. 45 ust. 1 w/w ustawy. Wprowadzone ograniczenie działań z zakresu prowadzenia gospodarki leśnej nie wyjaśnia relacji do § 3 uchwały, w którym rada wprowadziła zakazy przewidziane mocą art. 45 ust. 1 u.o.p., w tym zakazy zawierające wyjątki dla racjonalnej gospodarki leśnej, w ramach której będą mieścić się działania określane w fachowej literaturze jako rębnia złożona. Rębnia złożona a w tym rębnia gniazdowa, w odróżnieniu od rębni zupełnej, jest uznawana za jedno z działań służących gwarancjom zachowania substancji leśnej, wobec czego należało wyjaśnić dokładnie przyczyny dokonanego wyboru jako rzeczywiście służącego celom ochronnym zespołu (zob. J. Twaróg, Przesłanki optymalnego wyboru rębni w lasach polskich Karpat, Sylwan 2003 r. nr 2, s. 30-38). W treści § 3 pkt 4 i § 3 pkt 9 uchwały posłużono się konstrukcją dopuszczającą czynności związane z racjonalną gospodarką leśną, podczas gdy § 2 ust. 3 pkt 3 może być odczytywany jako zdecydowane zawężenie tej gospodarki do: trzebieży sanitarnej oraz czynności związanych z bezpieczeństwem ludzi i mienia. Ochrona czynna polegająca na "odstąpieniu" o jakim mowa w § 2 ust. 3 pkt 3 uchwały od wykonywania określonych typów rębni, tj. rębni gniazdowych i złożonych, nie została uzasadniona brakiem potrzeby niepodejmowania tych zabiegów o celu ochronnym dla lasu, jak również nie została dostatecznie powiązana z konkretnymi fragmentami krajobrazu i kultury, które wymagałyby ochrony na całym obszarze objętym uchwałą. Uchwała o ustanowieniu zespołu może ograniczać wykonywanie uprawnień zarządcy nieruchomości, lecz zakres wprowadzonego ograniczenia musi pozostawać w racjonalnej proporcji do celu ochronnego, czyli do § 2 ust. 1 uchwały. Wreszcie, w powołanej regulacji posłużono się specjalistyczną terminologią gospodarki leśnej, lecz nie zdefiniowano jej na potrzeby aktu prawa miejscowego i nie zapewniono jasnego powiązania z systemem pojęć ustawy o ochronie przyrody oraz pozostałymi przepisami normującymi kwestie gospodarki leśnej. Należało tego wymagać od autorów uchwały, skoro w świetle postanowień § 27 "Zasad Hodowli Lasu" stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr 108 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 5 grudnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia "Zasad hodowli lasu" w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe (B. I. LP z 2024 r. Nr 1, poz. 3 z późn. zm.), rębnia gniazdowa stanowi jeden z rodzajów rębni złożonej. Tymczasem, w świetle postanowień uchwały rębnia gniazdowa nie może stanowić rębni złożonej, bowiem użyto w/w przepisie znaku koniunkcji "i", nakazującego adresatom uchwały odrębne traktowanie tych dwóch tożsamych co do treści pojęć. Prawodawca lokalny winien pamiętać o konieczności unikania stosowania wyrażeń specjalistycznych, a jeśli to czyni to powinien to uzasadnić zapewnieniem należytej precyzji tekstu (por. § 7 ust. 2 pkt 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 300). Biorąc pod uwagę zbieżność treści obu rodzajów rębni, nie można w tym wypadku mówić o zachowaniu precyzji tekstu normatywnego na poziomie usprawiedliwiającym użycie terminologii specjalistycznej, czyli niezrozumiałej dla generalnego adresata aktu prawa miejscowego. Z tych przyczyn § 2 ust. 3 pkt 3 uchwały narusza prawo w stopniu istotnym, a to uzasadnia uwzględnienie skargi Wojewody w zakresie odpowiadającym art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz uwzględnienie skargi Nadleśnictwa w zakresie, w jakim postanowienie to narusza jego interes prawny jako zarządcy nieruchomości leśnych i wykonawcy postanowień PUL. Stwierdzona wada uchwały o charakterze "punktowym", nie uzasadnia eliminacji całej uchwały z obrotu prawnego, dzięki czemu utrzymana zostaje ochrona przyrody w przewidzianej uchwałą formie, czyli zespołu przyrodniczo – krajobrazowego. Kasacja dotyczy wyłącznie jednego postanowienia z zakresu ochrony czynnej, co zasadniczo nie przekreśla kompetencji rady gminy do ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na przewidzianym w jej treści obszarze nieruchomości. Pozostałe elementy uchwały, jakich wymaga art. 44 ust. 2 u.o.p. - nazwa obszaru, jego położenie, powierzchnia, granice, organ sprawujący nadzór, cele ochrony oraz zakazy z § 3 - pozostają dla potencjalnych adresatów możliwe do ustalenia i stosowania. Po wyeliminowaniu przez WSA przepisu § 2 ust. 3 pkt 3, uchwała Rady Miasta nadal może funkcjonować jako akt ustanawiający lokalną formę ochrony przyrody, bowiem nie prowadzi do powstania luki uniemożliwiającej czy choćby utrudniającej jej stosowanie. VIII. W skargach skierowanych do WSA wyrażono także zarzuty dotyczące naruszenia przez Radę przepisów u.o.l. Skarżący zgodnie wskazywali bowiem, że uchwała narusza art. 4 ust. 3, art. 7, art. 8 i art. 9 u.o.l. Według Nadleśnictwa uniemożliwia ona prowadzenie trwale zrównoważonej gospodarki leśnej zgodnie z planem urządzenia lasu na lata 2013 – 2022, zatwierdzonym decyzją przez Ministra Środowiska (PUL). Wskazane zarzuty są według WSA zasadne, jednak tylko w części odnoszącej się do omówionego wyżej § 2 ust. 3 pkt 3 uchwały. Jednocześnie skarżące Nadleśnictwo ograniczyło swe krytyczne twierdzenia wycofując się na etapie rozprawy przed WSA z zarzutów naruszeń ustawy o lasach, co ma wynikać z utrwalenia stosunków regulowanych uchwałą, która została podjęta dnia 24 listopada 2021 r. Zdaniem WSA, uchwała o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na gruntach leśnych Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Nadleśnictwa co do zasady nie prowadzi do naruszenia przepisów ustawy o lasach. Otóż ustawodawca poprzez treść powołanych przepisów u.o.p., dopuścił możliwość ustanawiania lokalnych form ochrony przyrody na różnych nieruchomościach, także takich, na których wykonywane są inne funkcje publiczne lub gospodarcze. W tym względzie, nie można zaprzeczyć, iż ustawa o lasach nie wyłącza stosowania ustawy o ochronie przyrody, w tym art. 43 i art. 44 tej ustawy. Innymi słowy, wykonywanie zarządu przez skarżące Nadleśnictwo nie jest przeszkodą do stanowienia na podstawie art. 43 u.o.p. uchwały o ustanowieniu zespołu. Jednocześnie rada gminy powinna tak kształtować przewidziane nią ograniczenia, aby były możliwe do pogodzenia z ustawowymi zadaniami zarządcy terenu leśnego oraz aby kierowała się zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 8 maja 2024 r., sygn. III OSK 1847/22, LEX). W analizowanym przypadku co do zasady owe ograniczenia nie eliminują nałożonych na Lasy Państwowe zadań wynikających z PUL, pozwalając na prowadzenie racjonalnej gospodarki leśnej, co potwierdza Nadleśnictwo wycofując się z zarzutów podnoszących naruszenie przez Radę przepisów u.o.l oraz u.o.p., czyli regulacji określających m.in. źródła i zakres zarządu wykonywanego przez tą jednostkę organizacyjną Lasów Państwowych. Jak już wykazano treść § 2 ust. 3 pkt 3 uchwały, tego koniecznego wymagania nie spełnia, ponieważ w nieprecyzyjny sposób zawęża zakres dopuszczalnych prac leśnych, faktycznie pozbawiając zarządcę lasów państwowych podejmowania czynności odpowiadających wymogom racjonalnej gospodarki leśnej, bowiem m.in. wyklucza rębnie gniazdową. Względem zarzutu braku uzgodnienia zasad współpracy z Nadleśnictwem, Wojewoda i Nadleśnictwo podnoszą, że uchwała nie reguluje zasad współpracy między Prezydentem Miasta [...], któremu powierzono nadzór nad zespołem i Nadleśnictwem jako zarządcą lasów na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o lasach. Według WSA, zarzut ten nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem zauważyć należy, iż w myśl art. 44 ust. 2 u.o.p. rada gminy powinna wskazać podmiot sprawujący nadzór, nie wskazując kolejnych reguł odnoszących się do tej części kompetencji prawotwórczej. Niewątpliwie zaś, powołany przepis ustawy o ochronie przyrody nie nakłada obowiązku szczegółowego uregulowania w uchwale procedur współpracy z zarządcą nieruchomości znajdujących się na terenie zespołu. Należy przyznać, iż taka współpraca jest pożądana z punktu widzenia celów przepisów u.o.p. oraz u.o.l, ponieważ lokalna forma ochrony przyrody obejmuje grunty pozostające w zarządzie Lasów Państwowych. Jednakże de lege lata brak takiej regulacji w uchwale, nie może być rozpatrywany jako istotnie naruszający powołane w skargach przepisy ustaw. Tym bardziej, że uchwała nie wyklucza jak i nie ogranicza możliwości prowadzenia koniecznej współpracy pomiędzy ustawowym zarządcą a organami samorządu w obszarach związanych z ochroną terenu w/w zespołu. Te argumenty w istocie dostrzega i uznaje, Wojewoda, który w uzasadnieniu skargi zauważa wyraźnie, iż przepisy prawa nie nakładają obowiązku uzgadniania zasad współpracy pomiędzy organem ochrony przyrody, czyli w tym przypadku Prezydentem Miasta [...], a zarządcą terenu, na którym położone są obiekty stanowiące części lokalnej formy ochrony przyrody. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia prawa własności i zasady proporcjonalności, to należy potwierdzić, iż uchwała ustanawiająca zespół przyrodniczo-krajobrazowy może wpływać na sposób wykonywania prawa własności lub zarządu nieruchomością. W orzecznictwie NSA podkreśla się bowiem: Ustanowienie Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego jest niewątpliwie dopuszczalną ustawowo ingerencją w prawo własności nieruchomości znajdujących się na tym terenie, co jednak oznacza, że zakres tego rodzaju ingerencji musi zostać prawidłowo wykazany przez prawodawcę lokalnego (zob. wyrok NSA z 21 lipca 2022 r., sygn. III OSK 779/21, LEX nr 3369662). Z tych powodów nie każda taka ingerencja w wykonywanie zarządu przez Lasy Państwowe powinna być traktowana jako sprzeczna z prawem. Ochrona przyrody a w tym również i krajobrazu są niewątpliwie jednymi z wartościowych składników dobra wspólnego. Wartości te będą uzasadniać ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości także w obszarach gospodarki leśnej, jeżeli ograniczenia te mają podstawę ustawową, służą prawnie dopuszczalnemu celowi i pozostają proporcjonalne, do przyjętych funkcji zespołu. Względem przedmiotowej uchwały o utworzeniu zespołu zarzut nieproporcjonalności i związanego z tym zakazu nadmiernej ingerencji, nie zasługuje w całości na uwzględnienie przez Sąd, bowiem skontrolowana uchwała obejmuje obszar w sposób dostatecznie uzasadniony i opisany jako istotny dla krajobrazu miasta, rekreacji, wartości historycznych i przyrodniczych. Natomiast zakazy wynikające z treści § 3 uchwały odpowiadają katalogowi ustawowemu wynikającemu z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie naruszając istoty prawa własności Skarbu Państwa. Odnosząc się do tej kwestii, nie można też abstrahować od kwestii rodzaju własności, która w przypadku własności publicznej ma w swą istotę wpisane pełnienie funkcji społecznych, a do takich należy przede wszystkim ochrona krajobrazu, kultury i historii. Natomiast zarzucana nieproporcjonalność wobec celów zespołu charakteryzuje treść zapisów z § 2 ust. 3 pkt 3 uchwały, bowiem to postanowienie, przez swój generalny i nieprecyzyjny charakter, może prowadzić do nadmiernego ograniczenia wykonywania zarządu gospodarką lasu, w tym prowadzenia racjonalnej gospodarki leśnej, bez dostatecznego wskazania, dlaczego tak daleko idące ograniczenie jest konieczne na całym obszarze objętym uchwałą. IX. Reasumując, nie okazały się zasadne zarzuty zmierzające do wyeliminowania całości zapisów uchwały, bowiem Rada była właściwa do ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, jej treść określa obszar, granice, nadzór, cele ochrony i zakazy ustawowe, a zgromadzony materiał w tym wspomniane wyżej postanowienie RDOŚ pozwalało stwierdzić, że objęte ochroną kompleksy leśne posiadają walory krajobrazu naturalnego i kulturowego. Trafne są zarzuty dotyczące nieprecyzyjnego i nadmiernie ingerującego w gospodarkę leśną charakteru § 2 ust. 3 pkt 3 uchwały. Wyrażone w nim postanowienie, z uwagi na daleko posunięty rygoryzm nie posiada charakteru ochrony czynnej - art. 5 pkt. 5 u.o.p. – a ponadto wprowadza niejasną jak na standardy poprawnej legislacji, regułę ograniczenia gospodarki leśnej, nie wykazując dostatecznej relacji do konkretnych celów ochrony oraz zakazów płynących z art. 45 ust. 1 u.o.p. Dostrzeżone wady prawne mają charakter częściowy i mogą zostać usunięte wyłącznie przez stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3 pkt 3 uchwały. Wobec tych motywów orzeczono w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 P.p.s.a., zaś w pkt II na podstawie art. 151 tej ustawy. Natomiast rozstrzygnięcie Sądu wyrażone w pkt III wyroku o kosztach postępowania przed WSA ma oparcie w art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.