III OSK 731/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa X Sp.j. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1200/24 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa X Sp.j. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 maja 2023 r. nr CX/2992/23 w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "[...]" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Przedsiębiorstwa X Sp.j. z siedzibą w K. na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 11 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (II SA/Kr 1200/24), w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") oddalił skargę Przedsiębiorstwa X Spółka jawna z siedzibą w K. na uchwałę Nr CX/2992/23 Rady Miasta Krakowa z 17 maja 2023 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego [...]. Orzeczenie to zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy. Na mocy uchwały Rady Miasta Krakowa z 17 maja 2023 r. nr CX/2992/23 w części dotyczącej działek nr [...] obr. [...], jednostka ewidencyjna Kraków [...], stanowiących własność skarżącej, ustanowiony został użytek ekologiczny [...]. Rzeczony akt prawa miejscowego został zaskarżony przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w części odnoszącej się do powołanych działek, zarzucając: - naruszenie art. 42, art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.; dalej także: "u.o.p.") poprzez ustanowienie użytku ekologicznego na terenie działek nr [...] obr. [...] w Krakowie oraz wprowadzenie zakazów ujętych w § 3 zaskarżonej uchwały pomimo nieprzeprowadzenia rzetelnych i aktualnych badań fauny i flory na terenie tej nieruchomości, a co za tym idzie określenie obszaru tworzonego użytku ekologicznego w sposób dowolny, niepoparty stosownymi materiałami w postaci inwentaryzacji, opinii czy ekspertyz, niezbędnych dla uznania, że dany obszar zasługuje na ochronę w formie ustanowienia użytku ekologicznego, - naruszenie art. 42 u.o.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione naruszenie prawa własności skarżącej Spółki z uwagi na całkowite wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy jej nieruchomości, podczas gdy zgodnie z uchwalonym kilka miesięcy wcześniej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], nieruchomości skarżącej zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz drogi publiczne (teren MW.1 oraz teren KDD.1), - naruszenie art. 44 ust. 2 u.o.p., poprzez wskazanie szczególnych celów ochrony stanowiących podstawę ustanowienia użytku ekologicznego, które nie znajdują zastosowania względem nieruchomości skarżącej Spółki, gdyż brak jest na terenie tych nieruchomości jakichkolwiek elementów ekosystemu wodnego, źródlisk oraz zbiorowisk szuwarowych mogących podlegać ochronie, jak również muraw napiaskowych, czy też drzewostanów stanowiących siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt. W obszernym uzasadnieniu skargi nastąpiło rozwinięcie powyższych zarzutów. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżącej. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, WSA odniósł się do kwestii posiadania legitymacji skarżącej uprawniającej do zaskarżenia w części uchwały organu. Powołując się na hierarchię źródeł prawa wyrażoną w zapisach Konstytucji RP oraz przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U., z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej także: "u.s.g."), Sąd meriti zaprezentował rozważania dotyczące kompetencji organu do wydawania aktów prawa miejscowego i ich zakresu. Następnie przywołane zostały przepisy prawa materialnego – ustawy o ochronie przyrody, wsparte dorobkiem doktryny oraz judykatury w zakresie kwestii istotnych z punktu możliwości ustanowienia form ochrony przyrody na terenie objętym aktem prawa miejscowego obszaru działania organu. Zdaniem sądu, wbrew argumentacji skarżącej, z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że istnieją podstawy do objęcia działek skarżącej Spółki [...] granicami użytku ekologicznego. Ze znajdujących się w aktach opracowań przyrodniczych wynika, że ze względu na występujące wartości środowiska przyrodniczego obszar w rejonie ul. [...] jako cenny przyrodniczo wskazywany był do ochrony w formie użytku ekologicznego już w 2005 r. Granice propozycji użytku pod nazwą: [...] oraz opis obszaru przedstawione zostały w opracowaniu pn.: "Koncepcja ochrony różnorodności biotycznej miasta Krakowa" przygotowanej przez zespół autorów Instytutu Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego (J. Kudłek, A. Pępkowska, dr K. Walasz, prof. dr hab. J. Weiner). Z uwagi na rozrzucone stawki o niewielkiej powierzchni obszar ten stanowi bardzo dobre siedliska lęgowe dla płazów. Jednakże ustanowienie użytku nie doszło do realizacji, a część wymienionych terenów zajęta została pod rozbudowę Szpitala Uniwersyteckiego, zaś w ostatnim czasie zaorane, a następnie obsiane kukurydzą zostały obszerne fragmenty z murawami napiaskowymi. Propozycja utworzenia użytku ekologicznego (w wersji obszarowo znacząco zawężonej, pod nazwą [...]) powróciła wraz z przyjęciem w 2018 r. dokumentu pn.: "Kierunki rozwoju i zarządzania terenami zieleni w Krakowie na lata 2019 - 2030, ANEKS II - Ochrona Przyrody". W opracowaniu tym zaproponowany został użytek ekologiczny o powierzchni 16,93 ha, porośnięty głównie kilkudziesięcioletnim zadrzewieniem o charakterze lasu, złożony m.in. z brzozy brodawkowatej (Betula pendula), dębu (Quercus sp.), topoli osiki (Populus tremula) i trześni (Prunus avium), a także siedliska o charakterze suchych muraw napiaskowych oraz niewielkie oczko wodne (pow. 0,19 ha) zarośnięte częściowo szuwarem pałki szerokolistnej (Typhetum latifoliae), stanowiące miejsce rozrodu płazów: ropuchy szarej (Bufo bufo), żaby trawnej (Rana temporaria), żaby moczarowej (R. arvalis), kumaka nizinnego (Bombina bombina), traszki zwyczajnej (Lissotriton vulgaris) i traszki grzebieniastej (Triturus cristatus). W listopadzie 2019 r. Zarząd Zieleni Miejskiej wykonał analizę "Uwarunkowań przyrodniczych terenu położonego w rejonie ul. [...] i ul. [...] w Krakowie", która wykazała że zabezpieczenie analizowanego obszaru przed zainwestowaniem ma kluczowe znaczenie dla zachowania występujących na tym terenie chronionych gatunków płazów, gadów i ptaków oraz ich siedlisk. Zagrożeniem dla walorów przyrodniczych tego obszaru jest przede wszystkim zmiana sposobu użytkowania terenu, w szczególności jego zabudowa, wycinka drzew, zanik lub dewastacja oczek wodnych, zaśmiecanie terenu, a także ruch pojazdów terenowych (quady, motocrossy). W opracowaniu wskazano, że obszar obejmujący także działki skarżącej objęty opracowaniem sporządzonym na podstawie dostępnych dokumentów planistycznych, waloryzacji przyrodniczych, wizji terenowych dokonywanych w roku bieżącym (2019) w październiku i listopadzie oraz wiedzy eksperckiej ma kluczowe znaczenie dla zabezpieczenia bioróżnorodności, zapewnienia ciągłości terenów zielonych (...). Analizowany teren w Opracowaniu ekofizjograficznym Miasta Krakowa, ze względu na zabezpieczenie trwałości funkcjonowania systemu przyrodniczego miasta oraz ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowo-przyrodniczych, a jednocześnie ważnych dla ochrony i funkcjonowania fauny i jej siedlisk, został zaklasyfikowany jako teren o wybitnych walorach krajobrazowo-przyrodniczych o nazwie [...], który nie powinien podlegać zabudowie (str. 26). Przyrodnicy wskazali, że choć wskutek budowy szpitala i zmiany sposobu użytkowania odłogów skurczyły się siedliska rozrodu i bytowania płazów to omawiany teren, w dalszym ciągu zapewnia odpowiednie warunki, by płazy mogły tam przetrwać i migrować. Zagrożeniem dla walorów przyrodniczych tego obszaru jest przede wszystkim zmiana sposobu użytkowania terenu, w szczególności jego zabudowa, wycinka drzew, zanik lub dewastacja oczek wodnych, zaśmiecanie terenu, a także ruch pojazdów terenowych. Jego zachowanie i ochrona wymaga podjęcia działań zmierzających do utrzymania istniejących zbiorników wodnych oraz tworzenia nowych, stanowiących siedliska płazów, miejsca ich rozrodu, jak również obserwacji procesów sukcesyjnych, zapewnienia bezpieczeństwa w drodze eliminacji zagrożenia np. ze strony wiatrołomów i złomów oraz drzew zawieszonych w pobliżu wyznaczonych w przyszłości ścieżek, szlaków pieszych lub rowerowych. W pkt 1.1 powołanego opracowania przyrodniczego opisując położenie obszaru autorzy wskazali, że swoim zakresem obejmuje ono teren znajdujący się w rejonie ul. [...] oraz ul. [...] w obszarze dwóch dzielnic [...] oraz [...]. Jest to obszar wolny od zainwestowania, o charakterze zbliżonym do naturalnego. Stanowią go tereny łąk oraz niewielkie kompleksy o charakterze leśnym. W południowo zachodniej części obszaru w terenach zadrzewionych znajduje się staw, a w jego sąsiedztwie tereny podmokłe. Analizowany obszar pokryty jest gęstą siecią ścieżek i przedeptów świadczących o rekreacyjnym użytkowaniu tej przestrzeni przez mieszkańców sąsiednich terenów mieszkaniowych. Obszar opracowania przyrodniczego obejmował również wszystkie trzy działki należące do Spółki. Największy procent pokrycia terenu stanowią na tym obszarze dwa typy siedlisk: inicjalne zarośla na opuszczonych polach i łąkach oraz zbiorowiska odłogów. Zbiorowiska ugorów i odłogów, mimo że zostały przekształcone (nawieziony grunt, przeorany teren, posiana kukurydza) nadal posiadają taki charakter. Gdzieniegdzie spotyka się tam typowe dla odłogów i zapuszczonych łąk byliny, takie jak bylica pospolita (Artemisia vulgańs), nawłocie (Solidago spp.), wrotycz pospolity (Tanacetum vulgare), czy trzcinnik piaskowy (Calamagrostis epigeios), pojawia się też przymiotno białe (Erigeron annuus), ostrożeń łąkowy (Cirsium rivulare), perz właściwy (Elymus repens). W mozaice występują fragmenty wskazujące na możliwość rozwoju muraw napiaskowych, które właśnie wykształcają się na ubogiej w składniki pokarmowe piaszczystej glebie. Świadczyć o tym może chociażby obecność czerwca rocznego (Scleranthusonnuus), pyleńca pospolitego (Berteroa incana), jastrzębca kosmaczka (Hieradum pilosella), czy przedstawiciela rodziny czarnuchowatych z rzędu chrząszczy - omrzela piaskowego (Opatrum sabulosum) gatunku typowego dla ciepłych muraw, zwłaszcza napiaskowych. Sąd nadmienił, że od roku 2012 tereny na północ od obszaru opracowania uległy znacznym przekształceniom. W związku z budową Szpitala Uniwersyteckiego w P. wycięto zadrzewienia i zakrzewienia między ul. [...] i [...] pozostawiając płazom obszar do zimowania jedynie w rejonie ul. [...]. Z kolei zaoranie siedlisk ugorów porośniętych charakterystyczną dla nich roślinnością, nawiezienie obcego gruntu i obsianie kukurydzą obszaru na południe od inwestycji szpitala, a na północ od stawów spowodowało, że teren ten obniżył potencjał dla wędrówek płazów, choć z pewnością ich nie wykluczył, biorąc pod uwagę behawior płazów (tzw. pamięć tras migracji). Trasy migracji, przebiegają m.in. przez działki należące do skarżącej Spółki. W roku 2020 Instytut Ochrony Przyrody Polskiej Akadami Nauk (lOP PAN) przeprowadził prace badawcze polegające na inwentaryzacji herpetologicznej i ornitologicznej przedmiotowego terenu. W opracowaniu (Cierlik G., Łaciak M. 2020. Opracowanie inwentaryzacji herpetologicznej i ornitologicznej w obszarze ulicy [...]. Raport końcowy. Instytut Ochrony Przyrody PAN) stwierdzono, że na badanym terenie zlokalizowano trzy okresowo wysychające zbiorniki wodne. Miejsca rozrodu płazów stwierdzono w trzech zbiornikach: a. zbiornik nr 1 - (największy zbiornik w rejonie, położony bezpośrednio przy granicy obszaru objętego projektem planu). Płazy zaobserwowane w zbiorniku to: ropucha szara (osobniki dorosłe), żaba trawna (osobniki dorosłe, skrzek), żaby zielone (osobniki dorosłe i młodociane/zeszłoroczne); b. zbiornik nr 2 - (zbiornik wodny położony w zadrzewionej części obszaru, poza granicami obszaru objętego projektem planu). Płazy zaobserwowane w zbiorniku to: traszka zwyczajna (osobniki dorosłe, jaja), żaba trawna (osobnik dorosły w otoczeniu zbiornika), żaby zielone (osobniki dorosłe młodociane/zeszłoroczne), rzekotka drzewna (osobniki dorosłe); c. zbiornik nr 3 - (zbiornik wodny usytuowany przy samym ogrodzeniu Szpitala Uniwersyteckiego poza obszarem objętym projektem planu). Płazy zaobserwowane w zbiorniku to: żaba trawna (osobniki dorosłe, skrzek, kijanki) oraz żaby zielone (osobniki dorosłe). Mimo, iż zbiorniki wodne na omawianym terenie praktycznie przestały istnieć, na tym terenie odnotowano nadal występowanie traszki zwyczajnej (Lissotnton vulgaris), ropuchy szarej (Bufo bufo), żaby trawnej (Rano temporaria), rzekotki drzewnej (Hyla arborea), żab zielonych (Pelophylax esculentus comp/ex), a spośród gadów: zaskrońca zwyczajnego (Natrix natrix) i jaszczurki zwinki (Lacerta agilis). Wykonane na zlecenie Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie na działkach nr [...], obr. [...] Kraków [...] odnotowano stanowiska chronionych ptaków: dzięciołka (Dryobates minor), gawrona (Corvus frugilegus), grzywacza (Columbo palumbus), pliszki siwej (Motocilla alba), potrzosa (Emberiza schoeniclus), pustiki (Falco tinnunculus), raniuszka (Aegithalos caudatus), sójki (Garrulus glandarius), sroki (Pica pica), śpiewaka (Turdus philomelos) i wrony siwej (Corvus cornfx). Na całym obszarze użytku ekologicznego [...] potwierdzono występowanie 76 gatunków ptaków, z czego gniazdowanie potwierdzono dla 28 gatunków. W okresie zimowym, na badanym terenie stwierdzono występowanie 14 gatunków ptaków. Większość występujących tam ptaków to gatunki objęte w Polsce ochroną prawną, ścisłą lub częściową, podobnie, jak zinwentaryzowane na tym obszarze gatunki płazów i gadów. Ochrona tego terenu jest warunkiem koniecznym dla zachowania i utrzymania różnorodności biologicznej, w szczególności płazów i gadów występujących jeszcze w rejonie [...] oraz ich miejsc rozrodu. Dla takich miejsc szczególnie istotnym zagadnieniem jest możliwość przemieszczania się poszczególnych osobników. Kwestia ta została poruszona w opracowaniu pn.: "Uwarunkowania przyrodnicze terenu położonego w rejonie ul. [...] ul. [...] w Krakowie". Jako predysponowany szlak migracji dla ropuchy szarej i żaby trawnej wskazano teren na północny zachód od największego stawu, wzdłuż ulicy [...] i istniejących ogrodów do łęgu wzdłuż ulicy [...], gdyż cechuje się on korzystnym ukształtowaniem i odpowiednią roślinnością. Obszar użytku ekologicznego [...] łączący się na zachodzie z projektowanym Parkiem rzecznym [...], a na wschodzie z istniejącym Parkiem [...], stanowi domknięcie wyraźnie zaznaczonego w przestrzeni Krakowa [...]. Również w załączonym do akt uchwałodawczych opracowaniu z 2022 r. pod red. M. Kozak, K. Kozłowska-Kozak pt.: "Waloryzacja przyrodnicza Zielonego Pierścienia [...] w aspekcie połączeń ekologicznych ze szczególnym uwzględnieniem Parku [...] oraz północnej części Parku [...]", wykonanym na zlecenie Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie, wykazano wysoką wartość przyrodniczą przedmiotowego terenu, w tym obszaru obejmującego wszystkie trzy działki skarżącej, tj. nr [...] (o powierzchni 0,3527 ha), nr [...] (o powierzchni 0,1809 ha) oraz nr [...] (o powierzchni 0,0956 ha), obręb [...] Kraków [...], które objęte zostały w całości granicami użytku ekologicznego [...]. Na działce nr [...] zinwentaryzowano wówczas zbiorowisko roślinne Berteroetum incanae - murawy napiaskowe i cenniejsze zbiorowiska ruderalne ze stanowiskiem jasieńca piaskowego. Gatunki napiaskowe pojawiają się również na niedawno powstałych odłogach oraz brzegach pola ornego. Świadczy to o dużych możliwościach regeneracyjnych występujących tu zbiorowisk murawowych. Paradoksalnie zaoranie sporej powierzchni terenu w środkowej części planowanego parku może się przyczynić do odnowienia inicjalnych stadiów muraw napiaskowych. Na dość rozległych, niezarośniętych przez roślinność drzewiastą odłogach, wytworzyły się zbiorowiska ruderalne z klasy Artemfsletea. Jest to mozaika trudnych do sklasyfikowania płatów stanowiących wzajemnie przechodzące w siebie stadia sukcesyjne. Wyróżnia się tu m.in. niezbyt rozległy płat z dominacją Berteroa incana (fragment zespołu Berteroetum incanae) oraz fragmenty zespołu bylicy i wrotycza pospolitego Artemisio-Tanacetetum vulgaris. Chociaż z punktu widzenia botanicznego zbiorowiska te nie są wyjątkowo cenne, to aktualnie, przy braku dobrze wykształconych, kwietnych zbiorowisk łąkowych, ich obecność jest ważna dla zachowania wysokiej różnorodności, szczególnie entomofauny. Duże, efektownie kwitnące byliny, jak np.: wrotycz pospolity (Tanacetum vulgare), ostrożeń polny (Cirsium arvense), nostrzyk biały i żółty (Malilotus albus i M. officinalis), wiesiołek dwuletni (Oenothera biennis), stanowią ważną bazę pokarmową m.in. dla różnych gatunków motyli. W zbiorowiskach tych duży udział mają również gatunki łąkowe oraz, w miejscach mniej zwartych, gatunki przechodzące z muraw napiaskowych. Najistotniejsze jednak jest, że przez te działki przebiegają trasy migracji płazów do i ze zbiorników, szczególnie ważne dla łączności obszaru [...] z terenami sąsiednimi. [...] jest obszarem, który posiadał naturalną łączność z tymi obszarami, płazy mogły więc swobodnie migrować (obecnie migracja jest wyraźnie utrudniona, chociaż w wielu kierunkach jeszcze możliwa). Biorąc pod uwagę łączność z terenami sąsiadującymi z obszarem [...] - najważniejszy kierunek migracji przebiega w kierunku północno-zachodnim (w stronę Parku [...]) oraz w kierunku wschodnim (w stronę Parku [...]). Jest tutaj wprawdzie dość "wąskie gardło" dla migracji (między wschodnim ogrodzeniem szpitala, a budynkami szkoły), ale łączność między poszczególnymi obszarami jest jeszcze zapewniona. Zachowanie tych dwóch kierunków migracji wydaje się najważniejsze z punktu widzenia uniknięcia izolacji obszaru [...] z terenami sąsiadującymi i doskonale wpisuje się w projekt stworzenia "Zielonego Pierścienia [...]" (Burnóg i in. 2019), który zabezpieczałby łączność między tymi terenami. Przebiegające przez teren działek nr [...], obr. [...] Kraków [...] trasy migracji rzekotki drzewnej, żaby trawnej, ropuchy szarej, czy zaskrońca zwyczajnego, jak również obserwowanych tam ssaków tj. wiewiórki pospolitej, jeża wschodniego, kreta europejskiego i ryjówki aksamitnej potwierdzone zostały również w opracowaniu pt.: "Inwentaryzacja przyrodnicza projektowanego użytku ekologicznego [...]" autorstwa [...] pod kierownictwem R. W., które powstało na zlecenie Gminy Miejskiej Kraków wiosną 2023 r. Podkreślić należy w tym miejscu, że ochrona korytarzy migracyjnych pośrednio przyczynia się do ochrony siedlisk chronionych gatunków zwierząt, gdyż żywotną cechą zwierząt jest potrzeba przemieszczania się w celu poszukiwania schronienia, pożywienia, partnera do rozrodu, czy samego rozrodu. Ponadto sąd opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym wskazał również, iż na terenie użytku ekologicznego [...] odnotowano występowanie objętego ochroną ścisłą gatunku płaza tj. grzebiuszki ziemnej. W trakcie badań terenowych zrealizowanych w ramach zleconej przez Gminę Kraków "Inwentaryzacji przyrodniczej projektowanego użytku ekologicznego [...]" [...] R. W. na terenie użytku ekologicznego [...] jeszcze przed przyjęciem uchwały (daty obserwacji: 20 kwietnia 2023r., 22 kwietnia 2023 r., 25 kwietnia 2023 r., 11 maja 2023 r.) odnotowano występowanie grzebiuszki ziemnej (Pelobates fuscus) - gatunku płaza, którego nie notowano tam wcześniej. Grzebiuszka ziemna, będąca "klejnotem" obszaru [...], jest gatunkiem trudnym do inwentaryzacji z uwagi na ściśle nocny tryb życia, co może tłumaczyć brak wykazywania tego płaza we wcześniejszych badaniach batrachofauny tego obszaru. Osobniki żyjące na lądzie spędzają cały dzień zagrzebane w ziemi, wychodząc ze swoich jamek dopiero w nocy (Juszczyk 1974; Klimaszewski 2013). Również w nocy odbywa się ich wędrówka godowa do stawów, w których się rozmnażają. W trakcie wiosennych nocnych kontroli terenu zaobserwowano pojedyncze dorosłe osobniki wędrujące w kierunku stawu, przy czym grzebiuszki obserwowano zarówno na polu uprawnym, jak i na murawach napiaskowych i na ścieżce gruntowej biegnącej przez zadrzewienia. Optymalne siedliska do życia lądowego grzebiuszka znajduje na całym obszarze użytku ekologicznego [...], zwłaszcza w piaszczystej, północnej, wschodniej i południowej części obszaru, a więc również na działkach nr [...], obręb [...] Kraków [...]. W ocenie Sądu meriti przytoczone powyżej opracowania wykazywały jednoznacznie na wyjątkowo cenne przyrodniczo tereny leżące również w obrębie działek strony skarżącej, zasługujące na ochronę prawną. Przesłanką ustanowienia użytku ekologicznego [...] była niewątpliwie ochrona stanowisk rzadkich lub chronionych gatunków zwierząt, ich ostoi lub miejsc sezonowego przebywania, co zostało szczegółowo zbadane i udokumentowane. Zatem w przedmiotowej sprawie spełnione zostały materialnoprawne przesłanki ustanowienia użytku ekologicznego, a zarzuty skargi odnoszące się do braku istotnych wartości przyrodniczych na działkach skarżącej lub braku ich należytego zbadania i wykazania okazały się w świetle przytoczonych wyżej opracowań przyrodniczych – starszych jak i zupełnie aktualnych - całkowicie niezasadne. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności i proporcjonalności, WSA zwrócił uwagę, że ustanowienie użytku ekologicznego stanowi z istoty ograniczenie prawa własności. Zgodnie z § 2 uchwały jej celem jest zachowanie ekosystemu wodnego, źródlisk oraz zbiorowisk szuwarowych, muraw napiaskowych i drzewostanów stanowiących siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt. Zachowanie istniejącego ekosystemu (i związanych z nim tras migracyjnych, korytarzy ekologicznych) zostało wyraźnie wskazane jako cel ustanowienia użytku. Wskazanym celem było również zachowanie siedlisk gatunków chronionych. Na przedmiotowym terenie użytku ekologicznego, w tym bezpośrednio na nieruchomościach skarżącej znajduje się siedlisko ściśle chronionego płaza grzebiuszki ziemnej. Zatem cele uchwały zostały precyzyjnie wskazane, a przyjęcie ograniczeń wynikających z uchwały pozwala na ich osiągnięcie. W świetle sporządzonego przez osoby mające kierunkowe wykształcenie opracowania "Waloryzacja przyrodnicza Zielonego Pierścienia [...] w aspekcie połączeń ekologicznych ze szczególnym uwzględnieniem Parku [...] oraz Północnej części Parku [...]" nie budziło wątpliwości sądu, że na działkach skarżącej pomimo próby ich częściowego przekształcenia na tereny uprawowe nadal znajdują się cenne przyrodniczo elementy fauny i flory. Co więcej, pomimo częściowego przekształcenia tych terenów na skutek upraw polowych nadal przez te tereny przebiegają szlaki migracyjne szeregu zwierząt pomiędzy terenami zbiorników wodnych i zadrzewień znajdujących się po obu stronach działek Spółki. Nadto bezpośrednio na działkach skarżącej znajduje się siedlisko objętego ochroną ścisłą płaza – grzebiuszki ziemnej, co już samo w sobie stanowić może podstawę do zakazu przekształcania i urbanizowania terenu. Oprócz tego działki skarżącej sąsiadują bezpośrednio z terenami nieprzekształconymi, na których zachowały się naturalne przyrodniczo formacje. W ocenie sądu objęcie użytkiem ekologicznym działek strony skarżącej nie wykracza poza to, co konieczne dla realizacji celów uchwały. Zauważyć także należy, że bez ustanowienia użytku ekologicznego na działkach skarżącej, po których przebiegają trasy migracyjne zwierząt - nie mógłby być osiągnięty jeden z celów jego ustanowienia tj. zachowania ciągłości ekosystemu, tj. umożliwienie zachowania możliwości rozrodu zwierząt chronionych, migrujących w tym celu pomiędzy poszczególnymi okresowo wysychającymi zbiornikami wodnymi. W konsekwencji skarżona uchwała nie stanowi nieuzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżących, skoro zachowanie siedliska gatunku chronionego oraz zachowanie tras migracyjnych (korytarza ekologicznego) jest warunkiem podtrzymania zachowanego jeszcze na tym terenie ekosystemu przyrodniczego. Ewentualne dalsze przekształcenie terenu przez działania człowieka stanowiłoby zniszczenie zachowanego cennego przyrodniczo ekosystemu. Jak słusznie podniesiono to w odpowiedzi na skargę z powołaniem się na orzecznictwo - skarga nie będzie podlegać uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w graniach przysługującego gminie władztwa tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 355/11), czy też kreuje formy ochrony przyrody, obejmując określone tereny specyficznym reżimem prawnym w ramach tzw. obszarów specjalnych. (...) Brak jest podstaw do uwzględniania skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w graniach przysługującego gminie władztwa do stanowienia prawa i kształtowania w ten sposób sytuacji prawnej mieszkańców gminy. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny przesłanka ochrony środowiska zawarta w art. 31 ust. 3 Konstytucji akcentuje nie tylko dopuszczalność, ale i potrzebę ustanawiania ograniczeń i praw z uwagi na ochronę środowiska. Wymagania w dziedzinie ochrony środowiska rzutują przede wszystkim na ukształtowanie swobody działalności gospodarczej, ale uzasadniają także ingerencję w sferę praw właścicielskich przy zachowaniu proporcjonalności ingerencji oraz istoty prawa własności. Środowisko stanowi wartość konstytucyjną o szczególnym znaczeniu. Końcowo, w związku z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju, wskazać trzeba, co następuje: "Ochrona przyrody co prawda musi się odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, lecz nie wyklucza jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć cech charakterystycznych dla danego krajobrazu i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie i urzeczywistnienie takiego modelu gospodarki, w którym zaspokajanie aktualnych potrzeb społeczeństwa nie umniejszy możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom. Ochrono przyrody realizowana jest m.in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody, formami ochrony przyrody, a następnie opracowywanie i realizację planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej oraz programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych" (tak wyrok WSA w Warszawie z 16 czerwca 2016 r., IV SA/Wa 121116, LEX nr 2137832). W niniejszej sprawie, uwzględniając konstytucyjną zasadę zrównoważonego rozwoju oraz ustawową zasadę proporcjonalności, sąd zgodził się z organem, że prawidłowym rozstrzygnięciem jest objęcie nieruchomości skarżącej formą ochrony przyrody w postaci ustanowienia użytku ekologicznego, implikującego dla skarżącej ograniczenia w wykonywaniu przysługującego jej prawa własności. Powołując się na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, sąd uznał, że dobro publiczne w postaci ochrony środowiska zostało wymienione jako podstawa mogąca stanowić ograniczenie w korzystaniu z konstytucyjnych wolności – w tym z prawa własności. Wprowadzone uchwałą regulacje - zdaniem sądu - nie naruszają istoty prawa własności skarżącej, albowiem nie pozbawiają skarżącej prawa własności nieruchomości, a jedynie wprowadzają ograniczenia co do możliwości jej zagospodarowania. Zauważyć też należy, iż jak wynika z akt i jak podaje sama skarżąca - jest to obecnie teren wykorzystywany rolniczo, a takie wykorzystanie terenu daje się pogodzić z wymogami ochrony środowiska determinującymi wprowadzone ograniczenia – w tym przypadku przede wszystkim z możliwością zachowania tras migracyjnych zwierząt oraz z zachowaniem siedliska objętego ścisłą ochroną płaza – grzebiuszki ziemnej. Ograniczenie praw majątkowych Spółki wprowadzone zostało na podstawie regulacji ustawowej (wskazanej wyżej) ze względów motywowanych ochroną środowiska przy uwzględnieniu rosnącej świadomości w zakresie konieczności zachowania różnorodności biologicznej dla dobra współcześnie żyjących oraz przyszłych pokoleń przedstawicieli przyrody ożywionej, w tym również i ludzi. W kwestii podniesionych zarzutów dotyczących braków formalnych, sąd zwrócił uwagę na różnice między procedurą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej także: "MPZP"), a art. 44 u.o.p. przewidującym znacznie mniej zaawansowany tryb uchwalania użytku ekologicznego. Zgodnie z tym przepisem uchwała taka określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p. i te elementy zostały w zaskarżonej uchwale zawarte w jej § 2, 3 i 5. Projekt uchwały powinien być uzgodniony z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w trybie milczącym w świetle art. 44 ust. 3b u.o.p. (k. 24 akt uchwałodawczych). Projekt uchwały był także opatrzony uzasadnieniem (k. 6 akt uchwałodawczych). Jakkolwiek można mieć zastrzeżenia do zbyt ogólnego charakteru tegoż uzasadnienia, to niemniej jednak dokumentacja przyrodnicza dołączona do akt uchwałodawczych uzupełnia te niedobory formalne, i w sposób jednoznaczny uzasadnia wprowadzenie na tym terenie – w tym również na działkach skarżącej – formy ochrony przyrody w postaci ustanowienia użytku ekologicznego. Dodatkowym uzupełnieniem są opracowania zawarte w aktach sprawy, a dołączone do odpowiedzi na skargę, które jedynie wzmacniają słuszność argumentów uzasadniających ustanowienie użytku ekologicznego. Całość opisanej dokumentacji pozwala na przeprowadzenie kontroli legalności kwestionowanej uchwały przez sąd, z punktu widzenia oceny czy podjęta uchwała mieści się w granicach prawa, czy jest uzasadniona z punktu widzenia przesłanek ochrony przyrody i środowiska, co w przypadku ustanowienia użytku ekologicznego ma najistotniejsze znaczenie . Projekt uchwały był także kierowany do zainteresowanych Rad Dzielnic (k. 25- 29), był przedmiotem konsultacji społecznych (k. 30-50 administracyjnych akt sprawy). Pozytywnie został także zaopiniowany przez Prezydenta Miasta Krakowa mimo, że zwrócił on uwagę na rozbieżność między projektowanym użytkiem ekologicznym, a postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Natomiast w kwestii braku określenia skutków finansowych uchwały sąd wskazał, że wymóg taki nie wynika z art. 44 u.o.p. Odnosząc się z kolei w tym zakresie do regulacji Statutu Miasta Krakowa WSA stwierdził, że sama uchwała nie zwiększa wydatków budżetu miasta, natomiast sama kwestia ewentualnych roszczeń finansowych właścicieli terenów była przedmiotem szerokiej dyskusji i analizy przez organ uchwałodawczy, zatem był to element uwzględniony przy podejmowaniu treści uchwały. Oprócz tego, w § 2 uchwały w sposób wystarczająco precyzyjny określono cele ustanowienia użytku ekologicznego. Co do zarzutów dotyczących sprzeczności uchwały o ustanowieniu użytku ekologicznego z postanowieniami MPZP dla obszaru [...], Sąd a quo przyznał, że tereny objęte użytkiem ekologicznym we wcześniej uchwalonym planie znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, podczas gdy ustanowienie użytku ekologicznego de facto wyklucza zabudowę. Przy czym, ustalenia planu były determinowane postanowieniami Studium, w świetle którego brak było podstaw do wykluczenia zabudowy na tym terenie. Okoliczność ta sama w sobie nie wpływa jednak na ocenę zgodności z prawem uchwały ustanawiającej użytek ekologiczny. Jego ustanowienie nie jest bowiem warunkowane zgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W kontekście regulacji planistycznych uchwała o ustanowieniu użytku ekologicznego stanowi ograniczenie prawa własności skarżącej, przy czym ograniczenie to jest konieczne i proporcjonalne dla realizacji celów ustanowienia przedmiotowego użytku. Wyrok WSA stał się przedmiotem skargi kasacyjnej, w której skarżąca zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej w części uchwały, bądź też uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzając koszty postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej, w tym koszty zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, z jednoczesnym żądaniem rozpoznania sprawy na rozprawie, zarzuciła: 1. naruszeniu prawa materialnego, a to norm ujętych w: - art. 42, art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 u.o.p., poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w bezzasadnym uznaniu, że Rada Miasta Krakowa miała uzasadnione podstawy do ustanowienia użytku ekologicznego na terenie działek nr [...] obr. [...] w Krakowie oraz wprowadzenia zakazów ujętych w § 3 zaskarżonej uchwały, podczas gdy teren ten nie przedstawia istotnych wartości przyrodniczych i nie są na nim zlokalizowane elementy przyrodnicze określone w art. 42 u.o.p.; - art. 42 u.o.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w bezzasadnym uznaniu, że Rada Miasta Krakowa nie dopuściła się nieuzasadnionego naruszenia prawa własności skarżącej Spółki z uwagi na objęcie granicami użytku ekologicznego należących do Spółki nieruchomości obejmujących działki nr [...] obr. [...], pomimo tego, że nieruchomości te nie posiadają istotnych wartości przyrodniczych mogących uzasadniać wprowadzenie takiej formy ochrony; - art. 42 u.o.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w bezzasadnym uznaniu, że w sprawie tej nie doszło do nieuzasadnionego naruszenia prawa własności skarżącej Spółki z uwagi na całkowite wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy jej nieruchomości, w sytuacji, gdy zgodnie z uchwalonym kilka miesięcy wcześniej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], nieruchomości skarżącej zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz drogi publiczne (teren MW.1 oraz teren KDD.1); - art. 44 ust. 2 u.o.p., poprzez uznanie, że nie stanowi naruszenia prawa rozwiązanie polegające na wskazaniu w zaskarżonej uchwale szczególnych celów ochrony stanowiących podstawę ustanowienia użytku ekologicznego, które nie znajdują zastosowania względem nieruchomości skarżącej Spółki, gdyż brak jest na terenie tych nieruchomości jakichkolwiek elementów ekosystemu wodnego, źródlisk oraz zbiorowisk szuwarowych mogących podlegać ochronie, jak również muraw napiaskowych, czy też drzewostanów stanowiących siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt, o których mowa w zaskarżonej uchwale, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; 2. naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego; - art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 42. 44 ust. 1 i 2 u.o.p. w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP; - art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów, w tym w szczególności przepisów ustawy o ochronie przyrody, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Powyższe zarzuty znalazły rozwinięcie w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów konieczne jest nakreślenie tła systemowego powstałego na gruncie niniejszej sprawy sporu. Stosownie do postanowień art. 5 i art. 74 ust. 2 Konstytucji RP ochrona środowiska należy do podstawowych obowiązków władzy publicznej. Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej: "u.o.ś.") przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego. Ochrona przyrody jest więc subkategorią ochrony środowiska i zasadniczo odnosi się do dziko żyjących organizmów (rośliny, zwierzęta, grzyby), siedlisk i tworów przyrody nieożywionej. Jednym ze sposobów realizacji celów ochrony przyrody jest obejmowanie jej zasobów, tworów i składników formami ochrony przyrody (art. 3 pkt 2 u.o.p.), do których należą między innymi użytki ekologiczne (art. 6 pkt 8 u.o.p.). Jak wynika z art. 42 u.o.p. użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Ustanowienie użytku ekologicznego następuje w drodze uchwały rady gminy, po uprzednim uzgodnieniu z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – art. 44 ust. 1 i ust. 3a u.o.p. Podejmując uchwałę o ustanowieniu użytku ekologicznego rada gminy określa jego nazwę, położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 – art. 44 ust. 2 u.o.p. Definicja użytku ekologicznego ustanowiona treścią art. 42 u.o.p. pozwala na kilka zasadniczych wniosków. Po pierwsze, użytek ekologiczny jest prawną formą ochrony przyrody o charakterze indywidualnym (obiektowym). Są to niewielkie obszarowo siedliska odznaczające się cennymi walorami przyrodniczymi z uwagi na swoją różnorodność. W najbardziej generalnym ujęciu – użytek ekologiczny obejmuje rozmaite "osobliwości przyrodnicze, jak bogate florystycznie zbiorowiska roślinne lub zawierające rośliny chronione ekosystemów trawiastych, leśnych lub zaroślowych stanowiące schronienia i korytarze dla zwierząt dziko żyjących" - S. Jagła, Użytki ekologiczne w terenach górskich, w: S. Jagła (red.), Użytki ekologiczne w środowisku przyrodniczym. Konferencja naukowa, Żywiec–Moszczanica, 21–22 maja 2002 r., Falenty 2002, s. 47. Po drugie, użytek ekologiczny jest "pozostałością ekosystemu". Ustawa o ochronie przyrody nie definiuje wprawdzie pojęcia ekosystemu, niemniej kontekst, w jakim pojęcie to jest używane w jej przepisach pozwala odtworzyć jego zasadniczą treść. Na gruncie ustawy o ochronie przyrody pojęcie ekosystemu należy rozumieć nie jako pojedynczy element przyrody, np. samo drzewo, sam zbiornik wodny albo jeden gatunek, lecz jako funkcjonalną całość przyrodniczą, obejmującą organizmy żywe, ich siedliska, elementy nieożywione oraz zachodzące między nimi procesy ekologiczne. Na taki sposób rozumienia pojęcia "ekosystem" wskazuje art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.p., zgodnie z którym celem ochrony przyrody jest "utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów". Koncentracja działań ochronnych wokół "utrzymania stabilności ekosystemów" dowodzi tego, że ekosystem traktowany jest dynamicznie — jako układ, którego ochrona dotyczy nie tylko jego elementów, ale także procesów i stabilności. W konsekwencji ekosystem w ustawie należy rozumieć szeroko i funkcjonalnie: jako układ przyrodniczy, którego wartość może polegać na powiązaniu wielu elementów, a niekoniecznie na wyjątkowości każdego pojedynczego fragmentu terenu. Argumentacyjnym wsparciem systemowym dla przyjętych wniosków jest treść art. 2 Konwencji o różnorodności biologicznej sporządzona w Rio de Janeiro z dnia 5 czerwca 1992 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 184, poz. 1532)., gdzie "ekosystem" zdefiniowano jako "dynamiczne zgrupowanie roślin, zwierząt, mikroorganizmów oraz ich nieożywionego środowiska, wspólnie tworzące jednostkę funkcjonalną." Strony Konwencji zdecydowały zatem, że "ekosystem" stanowi pewną funkcjonalną, przyrodniczo zróżnicowaną i złożoną całość, którą z uwagi na jej walory należy objąć ochroną. Przedstawione podejście potwierdza także dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku NSA z 24 maja 2012 r., II OSK 624/12, dotyczącym użytku ekologicznego, zaakcentowano, że ocena, czy w danym układzie zastosowanie tej formy ochrony przyrody jest właściwe powinna uwzględniać cały ekosystem, a nie tylko poszczególne fragmenty terenu. Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że przedmiotem ochrony może być integralna całość przyrodnicza, nawet jeżeli składa się z różnie wartościowanych części. Podobnie w nowszym orzecznictwie NSA wskazano, że objęcie ochroną całego terenu może być uzasadnione potrzebą zachowania integralności ekosystemu. W wyroku NSA z 18 listopada 2025 r., III OSK 2802/22 podkreślono, że użytki ekologiczne służą ochronie pozostałości ekosystemów istotnych dla zachowania różnorodności biologicznej, a całościowe objęcie terenu ochroną może być proporcjonalne właśnie z uwagi na integralność ekosystemu. Funkcjonalno-dynamiczny charakter ekosystemu pozwala wyciągnąć jeszcze jeden, istotny na gruncie niniejszej sprawy wniosek. Chodzi mianowicie o to, że teren objęty ochroną w formie użytku ekologicznego może uwzględniać konieczność umożliwienia rozwoju i ekspansji ekosystemu. Jeżeli bowiem ekosystem jest układem dynamicznym, którego elementy przyrodnicze przy zachowaniu właściwych warunków będą się rozwijać, to jego zasięg obszarowy może się zmieniać. Ochrona ekosystemu polega na zachowaniu jego struktury, funkcji oraz procesów ekologicznych, jednakże jeżeli w oparciu o racjonalne przesłanki przewiduje się, że w wyniku podjęcia działań o takim charakterze ekosystem będzie się rozwijał i ekspandował na tereny sąsiednie, nie można wykluczać zasadności ustanowienia użytku ekologicznego w granicach, które będą taką ekspansję uwzględniać. Tak rozumiany cel ustanowienia użytku ekologicznego znajduje potwierdzenie w art. 2 ust. 1 in principio u.o.p., gdzie stwierdza się, że ochrona przyrody nie polega wyłącznie na zachowaniu i zrównoważonym użytkowaniu jej zasobów, tworów i składników, ale także na ich odnawianiu. Z tego też względu, zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami realizowane jest zarówno przez ich utrzymywanie jak i przywracanie do właściwego stanu ochrony (art. 2 ust. 2 pkt 4 i pkt 6 u.o.p.). Z poziomu Konstytucji przyjęty sposób rozumienia celu objęcia danego obszaru ochroną przyrody w formie użytku ekologicznego da się uzasadnić wynikającym z art. 74 ust. 1 zobowiązaniem władz publicznych do "prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom". Ochrona środowiska, ochrona przyrody jest jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", ale zadania władz publicznych są szersze - obejmują też działania poprawiające aktualny stan środowiska i programujące jego dalszy rozwój. Podstawową metodą uzyskania tego celu jest wynikający z art. 5 Konstytucji nakaz kierowania się zasadą zrównoważonego rozwoju. Już z Konstytucji wynika zatem, że działania protekcyjne wobec środowiska, przyrody ukierunkowane są na ich rozwój, a nie wyłącznie zachowanie. W tym kontekście eksponowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że celem użytku ekologicznego jest wyłącznie zachowanie istniejącego stanu elementów przyrodniczych nie znajduje potwierdzenia. Założenie, że ustanowienie użytku ekologicznego powinno sprowadzać się wyłącznie do zachowania "pozostałości ekosystemu" bez umożliwienia mu rozwoju, również poprzez obszarową ekspansję, jest nieuzasadnione; kwestia ta zostanie rozwinięta jeszcze w dalszych uwagach. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej koncentrujących się na wykazaniu, że na działkach nr [...] nie występuje ekosystem, którego ochrona w formie użytku ekologicznego jest uzasadniona. Skarżąca kasacyjnie podaje, że ww. działki zostały zagospodarowane rolniczo, są regularnie orane, bronowane, poddawane zabiegom agrotechnicznym, zostały obsadzone kukurydzą. Trzeba zauważyć, że przedmiotowe okoliczności, których Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, nie wykluczają zasadności oceny, że działki nr [...] przedstawiają wartości przyrodnicze uzasadniające włączenie je w użytek ekologiczny [...]. Potwierdzeniem przyjętej tezy są dołączone do akt – odpowiedzi na skargę - materiały: - "Koncepcja ochrony różnorodności biotycznej miasta Krakowa" z 2005 r., przygotowana przez zespół autorów Instytutu Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego (J. Kudłek, A. Pępkowska, dr K. Walasz, prof. dr hab. J. Weiner). Zgodnie z tą koncepcją działki nr [...] zostały włączone granice propozycji użytku pod nazwą: [...] (mapa nr 33, s. 129). W przedmiotowym opracowaniu zwrócono uwagę na potrzebę ochrony bioróżnorodności na terenie miasta Krakowa wobec antropopresji, zabudowywaniu terenów przyrodniczo wartościowych i marginalizowaniu tych obszarów, co w przyszłości może doprowadzić do deficytów przyrodniczych na terenie miasta. Podano także, że Koncepcja ma zwrócić uwagę planistów i obywateli na problemy przyrodnicze, nie będąc jednocześnie opracowaniem konkurencyjnym dla Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Jest punktem wyjścia do dalszych prac, ma pomóc uzupełnić i skorygować dotychczasowe projekty, aby w większym stopniu uwzględniały konieczność ochrony bioróżnorodności. Już w owym czasie zwracano uwagę, że obszar przyrodniczo cenny obejmuje 56,95 ha. Znajdują się na nim przyrodniczo cenne siedliska roślin, oraz cenne gatunki roślin i zwierząt. Wnioskowano o objęcie go użytkiem ekologicznym oraz ochroną przed zabudową – tabela, L.p. 23, s. 128; - opracowanie z 2016 r. "Kierunki rozwoju i zarządzania terenami zieleni w Krakowie na lata 2019 - 2030, ANEKS II - Ochrona Przyrody". Zgodnie z tym opracowaniem działki nr [...] nie zostały włączone w planowany użytek ekologiczny [...]. Zwrócono w nim jednak uwagę, na potrzebę ochrony szlaków migracji – korytarzy ekologicznych - płazów, gadów i ptaków. W tej materii opracowanie nie odnosi się wyłącznie do obszaru proponowanego użytku [...], lecz ma charakter holistyczny, odnosi się do obszaru całego miasta; - analiza Zarządu Zieleni Miejskiej z listopada 2019 r. "Uwarunkowania przyrodnicze terenu położonego w rejonie ul. [...] i ul. [...] w Krakowie". I w tym opracowaniu działki nr [...] zostały włączone w obszar [...]. W opracowaniu zwrócono uwagę, że w stosunku do obszaru ul. [...] i ul. [...], postanowienia dokumentów planistycznych nie zabezpieczają należycie zasobów przyrodniczych. Założono w nim konieczność zmiany dokumentów planistycznych terenu [...], w tym obszaru położenia działek nr [...]. Trzeba zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że w Analizie proponowany użytek ekologiczny – rys. 7, s. 9 - nie obejmował wzmiankowanych działek, niemniej włączono je w obszar ochrony krajobrazu – rys. 8, s. 11 – strefy zieleni publicznej – rys. 9, s. 12. Działki skarżącej kasacyjnie Spółki bezsprzecznie wchodziły w granice Zielonego Pierścienia [...] oraz obszar, który w przyszłości – bez ochrony – będzie deficytowy pod względem terenów zieleni publicznej – rys. 10, s. 13. Jak z powyższego wynika, podkreślana w skardze kasacyjnej okoliczność, że teren działek nr [...] pierwotnie nie był uwzględniany w planowanych granicach użytku ekologicznego nie świadczy o tym, że nie przypisywano im wartości przyrodniczych. Założenie było takie, że wartości te na przedmiotowych działkach występują, tyle że będą chronione poprzez właściwe postanowienia aktów planistycznych – Studium, MPZP – a nie w formie użytku ekologicznego – s. 27- 28. Są to tereny, które nie powinny podlegać zabudowie ze względu na walory krajobrazowo-przyrodnicze – plansza 9, rys. 13, s. 27. Ważne i potrzebne jest, aby zwrócić uwagę, że teren działek nr [...] został objęty szlakiem migracyjnym płazów w kierunku stawów i obszaru Parku [...] – rys. 12 s. 23. Dodać należy, że w opracowaniu zwrócono uwagę, iż pomimo zaorania, nawiezienia gruntu, obsadzenia kukurydzą części terenu, nie utracił on potencjału i waloru przyrodniczego – s. 16. Przyjęto również, że takie działania niewątpliwie zakłóciły migrację płazów, jednak jej nie wyłączyły – s. 22; - opracowanie inwentaryzacji herpetologicznej i ornitologicznej w obszarze ulicy [...]. Raport końcowy. Instytut Ochrony Przyrody PAN z 2020 r. Z przedmiotowego opracowania wynika, że działki nr [...] znajdują się na obszarze występowania 76 gatunków ptaków. Jak stwierdza się w opracowaniu "większość gatunków występujących na tym terenie to gatunki objęte w Polsce ochroną prawną, ścisłą lub częściową". – s. 50. W opracowaniu zwrócono uwagę, że teren [...] podlegał istotnym przemianom w wyniku działalności człowieka. Wnioskowano o wyłączenie go z zagospodarowania i przywrócenie wartości przyrodniczych wynikających z jego potencjału. Działania takie umożliwiłyby włączenie obszaru [...] w Zielony Pierścień [...] i utrzymały łączność ekologiczną pomiędzy obszarami zieleni miejskiej tej części Miasta Krakowa. Załączone do Inwentaryzacji plansze – k. 106-117 akt sądowych – dowodzą, że na terenie działek skarżącej kasacyjnie występują ptaki w okresach godowych, pogodowych oraz w okresie zimowania; - opracowanie z 2022 roku pod redakcją M. Kozak, K. Kozłowska-Kozak pt.: "Waloryzacja przyrodnicza Zielonego Pierścienia [...] w aspekcie połączeń ekologicznych ze szczególnym uwzględnieniem Parku [...] oraz północnej części Parku [...]", wykonane na zlecenie Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie. Z opracowania wynika jednoznacznie, że działki nr [...] wchodzą w obszar proponowanego użytku ekologicznego. Z jego treści wynika, że na ww. działkach znajdują się odradzające się elementy muraw napiaskowych – na obrzeżach pól ornych. Ponadto, na obszarze bezpośrednio sąsiadującym z działkami skarżącej kasacyjnie Spółki znajdują się cenne przyrodniczo elementy - załącznik nr 7, k. 134 akt sądowych. Wskazano dalej, że są to rzadkie w Krakowie formacje roślinne (s. 57-58, s. 208 opracowania), których zachowanie jest szczególnie istotne przyrodniczo (s. 89 opracowania). W zaleceniach obligatoryjnych sformułowano dyrektywę poprawy stanu zachowania muraw napiaskowych (s. 234), przy czym zalecane działania powinny obejmować miejsca występowania muraw oraz ich bezpośrednie sąsiedztwo (z uwagi na zdolności regeneracyjne, jakie wykazują murawy napiaskowe, s. 89 opracowania). W opracowaniu tym znalazły się także wskazania, aby poprzez poszerzenie obszaru planowanego Parku [...] wykluczyć możliwość jego zabudowy, co podyktowane jest walorami przyrodniczymi (s. 238 opracowania). Nie można również potwierdzić zarzutów skargi kasacyjnej, w których stwierdza się, że działki nr [...] pozostają bez znaczenia dla ochrony zwierząt. Jak wynika z Waloryzacji, na terenie użytku ekologicznego zaobserwowano ropuchę szarą, żabę trawną, żabę zieloną, rzekotkę drzewną, traszkę zwyczajną, jaszczurkę zwinkę i zaskrońca zwyczajnego (s. 136-139). Podano, że rejon planowanego użytku ekologicznego jest obszarem o dużej wartości przyrodniczej, istotnym dla zachowania tej grupy zwierząt. W związku z występowaniem różnych typów siedlisk na tym terenie i wynikającym z tego faktu znacznym zróżnicowaniem szaty roślinnej, występują tutaj gatunki płazów i gadów o bardzo różnych wymaganiach ekologicznych, zarówno te, które preferują tereny wilgotne (m.in. traszka zwyczajna, żaby zielone, zaskroniec), jak i gatunki siedlisk suchych i otwartych (jaszczurka zwinka). Gatunkiem znajdującym się pod ścisłą ochroną, a występującym na terenie użytku ekologicznego [...] jest rzekotka drzewna (s. 140). Autorzy Waloryzacji eksponowali, że szczególnie istotne dla zachowania właściwych warunków bytowania zaobserwowanych płazów i gadów są znajdujące się na terenie użytku zbiorniki wodne, obszary zalesione, porośnięte wilgotnymi łąkami oraz płatami muraw napiaskowych. Te ostatnie – jak podano – stanowią miejsce bytowania jaszczurki zwinki (s. 141). Autorzy Waloryzacji eksponowali także, że w kontekście utrzymania ciągłości ekologicznej Zielonego Pierścienia [...] ważne jest utrzymanie spójności obszaru [...] oraz łączności z Parkiem [...], z Parkiem [...] oraz fortem [...]. W tym celu sugerowali usunięcia ogrodzenia betonowego powstałego w 2021 roku oraz wprowadzenie zakazu zabudowy terenu planowanego Parku [...]; - "Inwentaryzacja przyrodnicza projektowanego użytku ekologicznego [...]" z 2023 r., autorstwa [...] pod kierownictwem R. W., które powstało na zlecenie Gminy Miejskiej Kraków. Z dokumentu tego wynika, że działki nr [...] wchodzą w obszar (4,4 ha), na którym występują chronione prawnie płazy, w szczególności grzebiuszka ziemna – s. 31 i n., rysunki na stronach 68 i n. W opracowaniu podano, iż działki skarżącej kasacyjnie w następstwie działań rolniczych – zaoranie, obsadzenie kukurydzą - stanowią ważny łącznik ekologiczny dla ssaków naziemnych, pomiędzy zadrzewieniami w otoczeniu obszaru szpitala [...] i Fortu [...] oraz zadrzewieniami położonymi na południe od pola uprawnego – s. 61. W kwestii podkreślanej w skardze kasacyjnej okoliczności, że Inwentaryzacja została sporządzona już po podjęciu zaskarżonej uchwały należy podać, że jest to okoliczność bezsporna. Niezależnie jednak od tego nie da się zaprzeczyć, że do zaobserwowania grzebiuszki ziemnej doszło jeszcze przed podjęciem uchwały. Nie ma zatem wątpliwości i nie jest kwestionowane skargą kasacyjną, że gatunek ten występował na terenie działek nr [...]. Sam fakt, że potwierdza to opracowanie sporządzone już po podjęciu uchwały nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W przeciwnym układzie, uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały skutkowałoby jedynie ponowieniem ustanowienia użytku ekologicznego już we właściwym skonfigurowaniu czasowym w odniesieniu do przedmiotowej Inwentaryzacji. W każdym z przedstawionych dokumentów szeroko odniesiono się do potrzeby ochrony przyrodniczej obszaru, w który wchodzą działki nr [...], choć należy potwierdzić stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż nie w każdym z opracowań wnioskowano o włączenie ich w użytek ekologiczny. Nie zmienia to jednak ogólnej oceny, że przedmiotowe działki zostały sklasyfikowane jako cenne przyrodniczo, postulowano aby wyłączyć je z zabudowy i objąć adekwatną ochroną, czy to poprzez odpowiednią treść aktów planistycznych, czy też poprzez ustanowienie użytku ekologicznego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do objęcia działek nr [...] ochroną obiektową poprzez objęcie ich granicami użytku ekologicznego [...]. Zgodnie z podanymi na wstępie założeniami systemowymi rozważenie przesłanek ustanowienia użytku ekologicznego na działkach skarżącej kasacyjnie nie może odbywać się autonomicznie, tzn. bez uwzględnienia charakterystyki całego obszaru objętego jego granicami. Działki skarżącej kasacyjnie są częścią terytorialnie wyodrębnione układu przyrodniczego, o bardzo zróżnicowanej charakterystyce funkcjonalnej oraz gatunkowej i to właśnie ta różnorodność jest elementem, który przesądza o konieczności objęcia go ochroną. Przekrojowo obszar użytku nie jest jednorodny w ujęciu występujących na jego obszarze roślin oraz zwierząt. Niewątpliwie również nie wszystkie rośliny oraz zwierzęta są objęte ochroną prawną. Nie zmienia to jednak oceny wyrażonej w załączonej do akt dokumentacji, iż pomimo że część występujących na terenie użytku gatunków roślin i zwierząt w skali kraju występuje powszechnie, to w skali terenu Miasta Krakowa stanowią rzadkość. Jest faktem notoryjnym, że rozwijająca się zabudowa mieszkaniowa, szczególnie w dużych miastach systematycznie uszczupla tereny przyrodniczo dzikie, niezagospodarowane. Jak wynika z dokumentacji aktowej oraz uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, celem ustanowienia użytku ekologicznego było zachowanie takich obszarów z jednoczesnym podjęciem działań zmierzających do poprawy ich struktury przyrodniczej – postulowane działania pielęgnacyjne, modernizujące, porządkujące i segregujące. Przyrodniczej wartości działek skarżącej nie można zatem redukować wyłącznie do tego, jakie konkretnie gatunki roślin i zwierząt zostały na ich terenie zinwentaryzowane. Uwzględniać ona powinna również funkcjonalny związek tych działek z pozostałym obszarem ustanowionego użytku ekologicznego, przy czym ów związek nie powinien być rozumiany jedynie statycznie, jako pewien obserwowalny układ zależności przyrodniczych, lecz dynamicznie, a więc z uwzględnieniem potencjału rozwojowego na przyszłość. Jeżeli użytek ekologiczny ma obejmować "pozostałości ekosystemów zasługujących na ochronę" to eo ipso musi dotyczyć ekosystemów niekompletnych, osłabionych, ale jednocześnie takich, które z uwagi na aktualną i przewidywalną wartość przyrodniczą trzeba chronić. Owa ochrona nie może sprowadzać się tylko do działań prezerwacyjnych, utrwalających, zachowawczych. Uczynione przez prawodawcę zastrzeżenie, iż użytek ekologiczny odnosi się do "pozostałości ekosystemu" dowodzi tego, iż ochrona realizowana w tej formie z założenia powinna zmierzać do odtworzenia nadszarpniętego przyrodniczo ekosystemu, a nie jedynie do homeostatycznego utrzymania status quo z daty utworzenia użytku. Z tego też względu, jako w pełni uzasadnione trzeba traktować postulaty wyrażane w załączonych do akt opracowaniach, aby na terenie użytku [...] ochrona przyrodnicza obejmowała pewien kompleks. Nie chodzi bowiem jedynie o zachowanie tworzącej ten ekosystem fauny i flory, ale o poprawę jej kondycji i rozwój, który może się przejawiać – co nieuniknione – również poprzez migrację na terenu sąsiednie. Potwierdza się zatem wcześniejsza ocena, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 42 i art. 44 ust. 1 i ust. 2 u.o.p. poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, iż art. 42 u.o.p. nie wymaga, aby na terenie objętym użytkiem ekologicznym występowały gatunki roślin i zwierząt objęte ochroną. Wymaga jedynie, aby "zasługiwały one na ochronę" z uwagi na "znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej". Jak z powyższego wynika, dopiero utworzenie użytku ekologicznego konstytuuje ochronę przyrodniczą. W załączonej do akt dokumentacji i w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wielokrotnie zwracano uwagę, że występujące na terenie użytku gatunki roślin i zwierząt są rzadkie z perspektywy przyrodniczej charakterystyki terenu Miasta Krakowa. Zachowanie tego obszaru jest więc cenne w kontekście zachowania różnorodności biologicznej, albowiem włącza w tę charakterystykę gatunki rzadkie, stwarza perspektywę rozwojową i tym samym pozwala na pozytywną zmianę struktury przyrodniczej w przyszłości. Trzeba zauważyć, że różnorodność biologiczna, zgodnie z ustawową definicją ustanowiona na mocy art. 5 pkt 16 u.o.p. oznacza "zróżnicowanie żywych organizmów występujących w ekosystemach, w obrębie gatunku i między gatunkami, oraz zróżnicowanie ekosystemów". Występujące na obszarze użytku ekologicznego gatunki roślin i zwierząt nie muszą więc być objęte ochroną gatunkową, wystarczające jest, że stanowią część cennej przyrodniczo "pozostałości ekosystemu" posiadającą potencjał pozytywnego oddziaływania na różnorodność biologiczną. W takim skadrowaniu podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że na działkach nr [...] nie występuje żaden gatunek chroniony nie może zostać uwzględniony. Na działkach skarżącej kasacyjnie swoje siedliska mają ptaki, występują zalążki muraw napiaskowych, które w razie zaprzestania działalności rolniczej mają potencjał regeneracji. Działki te wreszcie stanowią trasę migracyjną płazów oraz teren występowania grzebiuszki ziemnej. Wszystkie te elementy są przyrodniczo wartościowe, a ich zachowanie będzie miało wpływ na poprawę różnorodności biologicznej. Granice terytorialne użytku ekologicznego wyznacza funkcjonalna spójność chronionego ekosystemu, która musi zostać wykazana poprzez ujawnienie przyrodniczej współzależności poszczególnych jego elementów, rozumianej jako wzajemne oddziaływanie występujących na jego obszarze struktur fauny i flory, skutkujące poprawą bioróżnorodności. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zależności takie względem działek skarżącej kasacyjnie Spółki zostały wykazane. Użytek ekologiczny [...] obejmuje otoczenie cennych przyrodniczo stawów. Nie jest kwestionowane, że na obszarze użytku występują (mają swoje siedliska oraz teren rozrodczy) prawnie chronione gatunki roślin i zwierząt. Nie udało się również podważyć oceny, że część z pozostałych gatunków roślin i zwierząt (tj. nieobjętych ochroną gatunkową) występujących na terenie użytku nie występuje lub występuje rzadko na terenie Miasta Krakowa. Ustanowiony użytek stanowi zatem funkcjonalną przyrodniczo całość – ekosystem, którego ochronę uzasadniają wartości przyrodnicze i krajobrazowe, ale także konieczność zachowania źródlisk i korytarza ekologicznego. Jak wyjaśniono na wstępie, poszczególne części terytorialne (in casu działki) użytku ekologicznego nie muszą przedstawiać tej samej wartości przyrodniczej. Istotne jest, aby jako całość stanowiły przyrodniczo spójny układ, w którym każdy element obszarowy wykazuje pozytywną współzależność przyrodniczą względem pozostałego terenu użytku (całego lub poszczególnych jego części). Negatywnej weryfikacji podlegał także zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego, z uwagi na brak należytego wyważenia dwóch konkurencyjnych wartości chronionych konstytucyjnie, tj. prawa własności i ochrony środowiska. W tej materii zasadnicze znaczenia ma fakt, że wzmiankowany konflikt został rozstrzygnięty na poziomie ustawowym, do czego zresztą zobowiązuje wprost art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jeżeli bowiem prawodawca przewidział możliwość wprowadzenia na nieruchomościach stanowiących własność prywatną indywidualnej formy ochrony przyrody poprzez ustanowienie użytku ekologicznego, to tym samym dopuścił ograniczenie prawa własności ze względu na potrzebę protekcji środowiska. W realiach niniejszej sprawy rolą sądu administracyjnego nie jest więc czynienie rozważań abstrakcyjnych co do tego, która z wartości konstytucyjnych ma wyższy priorytet, tylko czy wystąpiły ustawowe przesłanki ustanowienia użytku ekologicznego zadekretowane w treści art. 42 u.o.p. Potrzeba objęcia działek skarżącej kasacyjnie Spółki granicami ustanowionego użytku wynika ze sporządzonej na potrzeby procesu podjęcia zaskarżonej uchwały dokumentacji – załączonej do odpowiedzi na skargę organu. W szczególności sporządzona w 2022 roku Waloryzacja w chwili podjęcia uchwały było aktualna. Waloryzacja została sporządzona przez osoby posiadające odpowiednie wykształcenie kierunkowe - okoliczność niekwestionowana na etapie postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak WSA w Krakowie nie mogą wchodzić w polemikę z ocenami merytorycznymi autorów Waloryzacji dotyczącymi tego, czy na danym terenie występują pozostałości ekosystemu zasługującego na ochronę, jaki jest jego skład gatunkowy w odniesieniu do fauny i flory i czy prawidłowo oceniono zachodzące pomiędzy tymi elementami funkcjonalne zależności przyrodnicze. Sądy administracyjne mogłyby zakwestionować wadliwość takiego opracowania wyłącznie w razie oczywistej wadliwości przesłanek wnioskowania lub braku logicznego uzasadnienia dla wywiedzionych ocen. Na gruncie niniejszej sprawy takie skonfigurowanie nie występuje. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącą kasacyjnie, że ustanowienie użytku ekologicznego jest intruzywną formą ochrony przyrody, która silnie ingeruje w prawo własności. Nie można jednak nie dostrzegać, że w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, w następstwie objęcia jej jedną z form ochrony przyrody właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 130 ust. 1 pkt 1 i art. 131 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Monitowany w skardze kasacyjnej zarzut, że ta część użytku ekologicznego, która znajduje się po północnej stronie ulicy [...] została do niego dołączona "sztucznie" jest zasadny jedynie pozornie, gdy granice użytku analizuje się jedynie mapowo, bez referencji do części tekstowych analizowanej dokumentacji. Jeżeli się bowiem uwzględni postulowaną konieczność zapewnienia łączności użytku [...] z pozostałym obszarem Zielonego Pierścienia [...] oraz utrzymania szlaków migracji płazów, włączenie do użytku obszaru na północ od ulicy [...], w który wchodzą działki skarżącej kasacyjnie spółki stanie się logiczne i uzasadnione. Skarżąca kasacyjnie eksponuje, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały dla działek nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr CIII/2805/23), który dopuszczał ich zabudowę. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają obowiązek określenia w planie miejscowym zarówno zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), jak i granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie (art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Jeżeli opracowywany (projektowany) plan miejscowy ma obejmować istniejącą formę ochrony obiektowej, to uchwałę w sprawie ustanowienia takiej formy należy respektować w postanowieniach planu miejscowego. Wynika to wprost z art. 73 ust. 1 pkt 1 prawa ochrony środowiska, stanowiącego, że w planie miejscowym uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia m.in. użytku ekologicznego. Gdy natomiast ustanowienie obiektowej formy ochrony przyrody nastąpi po uchwaleniu planu miejscowego, to taką formę należy ująć w planie, poprzez jego aktualizację (zmianę, nowelizację) – tak J. Chmielewski, Obiektowe formy ochrony przyrody w gminach – aspekty prawne, Samorząd Terytorialny 9/2014, s. 38. Dopiero w uchwale w przedmiocie ustanowienia/zmiany miejscowego planu przestrzennego uwzględniającej ustanowiony użytek ekologiczny, należy przedstawić jej wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy – art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Spółki, że in casu ustanowienie użytku ekologicznego nie mogło stanowić prawnej formy ochrony tras migracji zwierząt, albowiem adekwatne byłoby w tym względzie ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu, jako przewidzianej prawem (art. 23 ust. 1 u.o.p.) formy ochrony korytarza ekologicznego. Zdaniem NSA korytarz ekologiczny zdefiniowany w art. 5 pkt 2 u.o.p. jako "obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów" odnosi się do terenu, przez który dochodzi do przemieszczania się tych elementów przyrodniczych. Korytarz ekologiczny nie jest formą ochrony przyrody, lecz obszarem o funkcji migracyjnej, który może być objęty ochroną. Korytarz ekologiczny jest więc realnie i obiektywnie istniejącą i zweryfikowaną funkcją na danym terenie. Przepisy prawa nie przewidują żadnej formy prawnej dla stworzenia korytarza ekologicznego, umożliwiają natomiast jego ochronę. Może to nastąpić, albo poprzez włączenie korytarza ekologicznego do aktów planistycznych, np. plan zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo poprzez włączenie go w jedną z prawnych form ochrony przyrody. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że jedyną formą ochrony korytarzy ekologicznych jest obszar chronionego krajobrazu. To, że w art. 23 ust. 1 u.o.p. wskazuje się, że teren pełniący funkcję korytarza ekologicznego może stanowić obszar wyróżniający się krajobrazem o zróżnicowanych ekosystemach nie redukuje możliwości ochrony takich korytarzy wyłącznie do formy obszaru chronionego krajobrazu. Dany teren może pełnić funkcję korytarza ekologicznego i jednocześnie nie posiadać cech krajobrazowo cennych. Nie oznacza to jednak, że nie może podlegać ochronie w innej formie, dopuszczonej przepisami ustawy o ochronie przyrody. Jest oczywiste, że jeżeli w ramach użytku ekologicznego można chronić "siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania" to należy również chronić trasy migracyjne (korytarze ekologiczne), których zachowanie jest niezbędne, aby wymienione formy przyrodnicze mogły przetrwać i się rozwijać. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do oceny racjonalności ekonomicznej działań organu uchwałodawczego – Rady Miasta Krakowa. Nie jest jego rolą odnosić się do kwestii następstw finansowych, jakie spowoduje zaskarżona uchwała w ewentualnych procesach odszkodowawczych. Kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dotyczyła zasadności podjęcia uchwały na podstawie art. 42, art. 44 i art. 45 u.o.p. Wobec zasadności ustanowienia użytku ekologicznego na działkach skarżącej kasacyjnie Spółki w świetle przesłanek wymaganych postanowieniami art. 42 u.o.p., prawidłowe było także ustanowienie zakazów, o których mowa w art. 45 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 2 u.o.p. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.