III OSK 572/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. i K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1009/23 w sprawie ze skarg A. F. i K. F. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 maja 2023 r. nr CX/2992/23 w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego "[...]" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. F. i K. F. solidarnie na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 27 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (II SA/Kr 1009/23), w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.1634 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") oddalił skargi A. F. i K. F. na uchwałę nr CX/2992/23 Rady Miasta Krakowa z 17 maja 2023 r. w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska sąd powołał się na następujący stan faktyczny sprawy. Na mocy uchwały Rady Miasta Krakowa z 17 maja 2023 r. nr CX/2992/23 w części dotyczącej działek nr [...],[...], obr. [...], jednostka ewidencyjna Kraków – Podgórze, stanowiących własność skarżących, ustanowiony został użytek ekologiczny [...]. Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez skarżących skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w części dotyczącej wyżej wymienionych działek, który mocą postanowienia z 27 października 2023 r. połączył sprawę z sygn. akt: II SA/Kr 1010/23 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 1009/23 i prowadził je dalej pod sygn. II SA/Kr 1009/23. W obszernej treści skarg, względem skarżonej uchwały zarzucono szereg naruszeń w zakresie prawa materialnego, do których odniósł się organ w złożonej odpowiedzi na skargi, domagając się ich oddalenia, a których ostatecznie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wydając powołany na wstępie wyrok. Za okoliczność bezsporną WSA uznał przy tym przysługiwanie skarżącym legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego aktu prawa miejscowego. Odwołując się hierarchii źródeł prawa, wskazanej w przepisach ustawy zasadniczej, Sąd meriti zaprezentował rozważania dotyczące kompetencji organu do wydawania aktów prawa miejscowego i ich zakresu. W dalszej części wywodu przywołane zostały przepisy prawa materialnego – ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.; dalej także: "u.o.p.") wsparte dorobkiem doktryny oraz judykatury w zakresie kwestii istotnych z punktu rozpatrzenia sprawy. Wbrew stanowisku skarżących z akt sprawy, w tym z dokumentów przez nich powoływanych wynika bezsprzecznie, że istnieją podstawy do objęcia działek należących do skarżących granicami użytku ekologicznego. Ze znajdującego się w aktach sprawy opracowania "[...]" wykonanego na zlecenie Zarządu Zieleni Miejskiej w 2022 r. wynika, że na działce nr [...] występują licznie murawy napiaskowe (załącznik nr 7, zaznaczone nr 15 kolor czerwony). W opracowaniu wskazano, że są to rzadkie w Krakowie formacje roślinne (s. 208 opracowania). W opracowaniu podkreślono, że zachowanie tego typu siedlisk stanowi sprawę szczególnie ważną (s. 89 opracowania). W opracowaniu w zaleceniach obligatoryjnych znalazła się poprawa stanu zachowania muraw napiaskowych (s. 234), a działania wskazane w opracowaniu powinny obejmować miejsca występowania muraw oraz ich bezpośrednie sąsiedztwo (z uwagi na zdolności regeneracyjne, jakie wykazują murawy napiaskowe, s. 89 opracowania). W opracowaniu tym znalazły się także wskazania odnośnie do większego obszaru planowanego [...], a mianowicie, aby wykluczyć możliwość jego zabudowy, co podyktowane jest walorami przyrodniczymi (s. 238 opracowania). Zdaniem sądu nie są więc konieczne dodatkowe badania i ekspertyzy, wykazujące istnienie bądź brak cennych okazów konkretnie na działkach skarżących. Ponadto, odnosząc się do grupy zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności i proporcjonalności, WSA powołując się na sporządzone przez osoby mające kierunkowe wykształcenie opracowanie "[...]" stwierdził, iż nie budzi wątpliwości, że na działce 309 występują w znacznym skupisku szczególnie cenne formacje przyrodnicze w postaci muraw napiaskowych, przejawiających zdolności regeneracyjne i mogących się przenosić, co uzasadnia także objęcie działki bezpośrednio sąsiadującej nie przekształconej tj. [...]. Natomiast działka [...] est działką, która uległa pewnym przekształceniom i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów znacznie przekształconych (widoczne zabudowania), co dostarcza argumentów na rzecz ograniczenia zasięgu użytku w tym zakresie. W ocenie sądu objęcie użytkiem ekologicznym działek [...] i [...] ie wykracza poza to, co konieczne dla realizacji celów uchwały. Zauważyć także należy, że bez ustanowienia użytku ekologicznego na działce nr [...] i [...] ie mógłby być osiągnięty jeden z celów jego ustanowienia w postaci zachowania muraw napiaskowych, skoro to właśnie murawy napiaskowe stanowią pozostałości wyjątkowo cenne w tym obszarze i wymagające zachowania, a płaty muraw koncentrują się na działce nr [...] i na północ od niej i w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] (załącznik nr 7 w/w opracowania). W konsekwencji, zdaniem sądu skarżona uchwała nie stanowi nieuzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżących. Odnośnie z kolei do zarzutów dotyczących braków formalnych zaskarżonej uchwały, sąd wyjaśnił, że w odróżnieniu od procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej także: "m.p.z.p."), art. 44 u.o.p. przewiduje znacznie mniej zaawansowany tryb uchwalania użytku ekologicznego. W myśl powołanego przepisu uchwała określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p. Te elementy zostały w uchwale zawarte w § 2, 3 i 5. Projekt uchwały powinien być uzgodniony z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w trybie milczącym w świetle art. 44 ust. 3b u.o.p. (k. 24 administracyjnych akt sprawy). Zalegający w aktach sprawy projekt uchwały był opatrzony uzasadnieniem (k. 6 administracyjnych akt sprawy), w którym odniesiono się m.in. do występowania i potrzeby ochrony muraw napiaskowych. Projekt uchwały był także kierowany do zainteresowanych Rad Dzielnic (k. 25- 29 administracyjnych akt sprawy), był przedmiotem konsultacji społecznych (k. 30-50 administracyjnych akt sprawy). Pozytywnie został także zaopiniowany przez Prezydenta Miasta Krakowa mimo, że zwrócił on uwagę na rozbieżność między projektowanym użytkiem ekologicznym, a postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " [...]". Natomiast w kwestii braku określenia skutków finansowych uchwały wskazać należy, że wymóg taki nie wynika z art. 44 u.o.p. Odnosząc się z kolei w tym zakresie do regulacji Statutu Miasta Krakowa sąd zauważył, że sama uchwała nie zwiększa wydatków budżetu miasta. Ponadto w § 2 uchwały w sposób wystarczająco precyzyjny określono cele ustanowienia użytku ekologicznego. W kwestii zarzutów dotyczących sprzeczności uchwały o ustanowieniu użytku ekologicznego z postanowieniami m.p.z.p. dla obszaru "[...]" WSA powołał się na skomplikowany kontekst procedowania obu aktów prawa miejscowego. Tereny objęte użytkiem ekologicznym we wcześniej uchwalonym planie znajdowały się w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, podczas gdy ustanowienie użytku ekologicznego de facto wyklucza zabudowę. Ustalenia planu były determinowane postanowieniami Studium, w świetle którego brak było postaw do wykluczenia zabudowy na tym terenie. Okoliczność ta sama w sobie nie wpływa jednak na ocenę zgodności z prawem uchwały ustanawiającej użytek ekologiczny. Jego ustanowienie nie jest bowiem warunkowane zgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W kontekście regulacji planistycznych uchwała o ustanowieniu użytku ekologicznego stanowi ograniczenie prawa własności skarżących, przy czym ograniczenie to jest konieczne i proporcjonalne dla realizacji celów ustanowienia przedmiotowego użytku. W kontekście natomiast zarzutów związanych z wyłączeniem działki sąsiedniej nr 310/4 z granic użytku przy braku wyłączenia działek skarżących, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wyłączenie działki nr [...] było podyktowane utratą wartości przyrodniczych ze względu także na częściowe jej przekształcenie, obejmuje ona bowiem zbiorowiska ugorów i odłogów i stanowi obszar o niższym walorze przyrodniczym i botanicznym (co widoczne jest także na obrazach z geoportalu) oraz bezpośrednio sąsiaduje z terenami znacznie już przekształconymi (zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi). Taka utrata wartości przyrodniczych stanowi przesłankę zniesienia ochrony, a takie z kolei okoliczności nie dotyczą działek nr [...] i [...]. Nie budzi bowiem w świetle akt sprawy wątpliwości, że działki te są istotne z punktu widzenia celu ustanowienia użytku w postaci ochrony rzadkich na terenie Krakowa formacji muraw napiaskowych. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący zaskarżając wyrok WSA w całości zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niesłuszne oddalenie skargi, w miejsce jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, a to poprzez dokonanie przez Sąd błędnej kontroli przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy, a tym samym podzielenie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowych ustaleń faktycznych, w postaci: a. niesłusznego ustalenia, iż występujące na działce nr [...], obr. [...], Kraków Podgórze, murawy napiaskowe są pozostałościami ekosystemów, mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej i zasługują na ochronę w formie użytku ekologicznego, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje, że na ww. działce brak jest ww. pozostałości, a w szczególności nie występują żadne gatunki objęte ochroną (co wynika z materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie) - brak jest występowania zwierząt chronionych, a nadto na ww. działce występują jedynie rośliny powszechnie występujące w przyrodzie tj. miętlica pospolita - agrostis capillaris oraz wilczomlecz sosnka euphorbia cyparissias, a zatem brak jest podstaw dla ustanowienia użytku ekologicznego na ww. działce; b. niesłusznego ustalenia, że niezbędne jest stworzenie warunków do rozprzestrzeniania się istniejących muraw napiaskowych i dlatego działka nr [...] powinna być objęta użytkiem ekologicznym, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności z niżej opisanej Waloryzacji nie wynika, że stworzenie warunków do rozprzestrzeniania się muraw napiaskowych było uzasadnione dla potrzeb zachowania różnorodności biologicznej, a dodatkowo z § 2 zaskarżonej uchwały wprost wynika, iż celem ustanowienia przedmiotowego użytku ekologicznego jest zachowanie muraw napiaskowych stanowiących siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt, a nie stworzenie warunków do ich dalszego rozprzestrzeniania się; c. bezpodstawnego ustalenia, iż sam fakt, iż na działce nr [...] występują murawy napiaskowe, a działka nr [...] jest potrzebna dla zapewnienia warunków do rozprzestrzeniania się ww. muraw, uzasadnia objęcie działek nr [...] oraz [...], obr. [...] Kraków-Podgórze, użytkiem ekologicznym podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (jak również celów zaskarżonej uchwały), w tym w szczególności "[...]" z 2022 r. (zwaną w skardze kasacyjnej także: "Waloryzacją" – przyp. NSA) wynika, że celem jest zachowanie jedynie takich muraw napiaskowych, które stanowią siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt (zauważyć należy, że WSA nie dokonał jakiejkolwiek kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie występowania takich siedlisk i miejsc rozrodu na działkach skarżących, a materiał dowodowy wskazuje, że takowe na działkach skarżących nie występują, a jedynie na części działki nr [...] zlokalizowane są murawy napiaskowe, na których występuje jednak jedynie powszechna roślinność w postaci miętlicy pospolitej - agrostis capillaris oraz wilczomlecza sosnki - euphorbia cyparissias); d. bezpodstawne ustalenie, iż działki skarżących (nr [...] i [...]) posiadają inny — lepszy — walor przyrodniczy niż działka nr [...], która jak stwierdził Sąd pierwszej instancji uległa "pewnym przekształceniom i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów znacznie przekształconych (widoczne zabudowania), co dostarcza argumentów na rzecz ograniczania zasięgu użytku w tym zakresie", wskutek których utraciła wartości przyrodnicze, co zdaniem sądu widoczne jest na obrazach z "geoportalu", podczas gdy działka ta bezpośrednio sąsiaduje z działkami skarżących, a więc działki nr [...] oraz [...] również znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowanych (czyli w ocenie skarżących kasacyjnie terenów przekształconych), a nadto WSA w żadnym stopniu nie wyjaśnił na czym polegać mają owe "przekształcenia", którym rzekomo uległa działka nr [...], a dodatkowo sąd niesłusznie przyjął, iż obrazy z "geoportalu" wskazują (i mogą wskazywać) na niższy walor przyrodniczy i botaniczny działki nr [...] względem działek skarżących, podczas gdy zdjęcia z geoportalu wskazują co najmniej na tożsamy (niski) walor przyrodniczy wszystkich ww. działek, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały w ww. zakresie, to stwierdziłby nieważność uchwały w zakresie wskazanym we wniesionej skardze; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1550 z późn. zm.; dalej w treści skargi kasacyjnej: "k.p.c." – przyp. NSA) poprzez niesłuszne oddalenie skargi, w miejsce jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, a to wskutek dokonania przez Sąd pierwszej instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów z dokumentów zgromadzonych w sprawie i przedstawionych przy skardze, polegającej na bezpodstawnym ustaleniu, iż: a. na działce nr [...], obr. [...], Kraków Podgórze występują szczególnie cenne formacje przyrodnicze, w sytuacji, gdy z całości materiału dowodowego, w tym z Waloryzacji, wynika wprost, iż murawy napiaskowe, na których występują gatunki rzadkie występują w centralnej i północno-zachodniej części ustanowionego użytku ekologicznego (tj. na innym terenie niż należące do skarżących kasacyjnie nieruchomości), a występująca na działce nr [...] obr. [...] mietlica pospolita (Agrostis Capillaris) określona jest wprost mianem pospolitej rośliny łąkowej i ruderalnej (str. 89 ww. dokumentu), b. działki skarżących (nr [...] i [...]) posiadają inny - lepszy - walor przyrodniczy niż działka nr [...]- ustalenie dokonane na podstawie "obrazów z geoportalu", a więc pośrednio, dodatkowo na podstawie danych nie będących danymi urzędowymi i nie mających charakteru dokumentu (a taki środek dowodowy jest dopuszczalny w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a.) oraz braku dokonania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem występowania na ww. nieruchomościach skarżących muraw napiaskowych, które stanowią siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt, co w kontekście celów uchwały ma pierwszoplanowe znaczenie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały w ww. zakresie to stwierdziłby nieważność uchwały w zakresie wskazanym we wniesionej skardze; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dn. 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 t.j., dalej zwana jako: "p.u.s.p."), poprzez niesłuszne oddalenie skargi, w miejsce jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a to wskutek bezzasadnego rozwinięcia i bezzasadnej rozszerzającej, względem wykładni językowej, wykładni zawartej w aktach sprawy Waloryzacji, a to poprzez przyjęcie, iż należy objąć ochroną również tereny sąsiadujące z terenami na których występują murawy napiaskowe w związku z rzekomymi zdolnościami ww. muraw do regeneracji, a także, że należy objąć ochroną tereny muraw napiaskowych, na których nie występują siedliska i miejsca rozrodu chronionych gatunków zwierząt (a dodatkowo nie występuje cenna przyrodniczo roślinność), a w konsekwencji stworzenie przez WSA, nieznajdującego oparcia w materiale dowodowym, uzasadnienia dla objęcia obszarem użytku ekologicznego całości terenu działek nr [...] oraz [...], obr. [...] Kraków-Podgórze (co było zapewne konsekwencją braku właściwego uzasadnienia projektu uchwały przez Radę Miasta w zakresie objęcia użytkiem ekologicznym działek skarżących kasacyjnie), co doprowadziło w konsekwencji do sytuacji, w której sąd administracyjny naruszył kompetencję Rady Miasta i zamiast dokonać kontroli zaskarżonego aktu z prawem, podjął działania prowadzące do uzupełnienia, a wręcz stworzenia, uzasadnienia dla uchwalenia ww. uchwały, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały w ww. zakresie to stwierdziłby nieważność uchwały w zakresie wskazanym we wniesionej skardze; 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP"), poprzez niesłuszne oddalenie skargi, w miejsce jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, a to z uwagi na brak dostrzeżenia, że podczas procedowania nad zaskarżoną uchwałą organ dopuścił się naruszenia tzw. zasady proporcjonalności, gdyż wprowadzona przez organ forma ochrony przyrody (użytek ekologiczny) na nieruchomościach skarżących jest: (1) nieprzydatna z punktu widzenia ochrony przyrody, (2) nie jest konieczna celem zapewnienia ochrony przyrody oraz (3) wskutek jej wprowadzenia zachwianiu ulega odpowiednia relacja między celem działania, a ciężarem i dolegliwościami jakie wynikają z wprowadzonej formy ochrony, a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...] obr. [...], Kraków-Podgórze, pomimo, iż jest ona sprzeczna z prawem z uwagi na fakt, iż organ pogwałcił przy jej uchwalaniu konstytucyjną zasadę proporcjonalności, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały w ww. zakresie to stwierdziłby nieważność uchwały w zakresie wskazanym we wniesionej skardze; 5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 42 w zw. z art. 44 ust. 2 u.o.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na niesłusznym oddaleniu skargi, w miejsce jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji dostrzegłby, iż uchwała jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż określony w niej cel (§ 2 zaskarżonej uchwały), tj. zachowanie muraw napiaskowych stanowiących siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt, nie koresponduje z określeniem położenia (obszaru) użytku, gdyż na działkach nr [...] oraz [...], obr. [...] Kraków-Podgórze nie występują chronione gatunki zwierząt, co w konsekwencji jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą proporcjonalnością, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały w ww. zakresie to stwierdziłby nieważność uchwały w zakresie wskazanym we wniesionej skardze; 6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 40 ust. 2 o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej "u.s.g.") w zw. z art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. , poz. 392 oraz z 2015 r. poz. 1064 z późn. zm., dalej: "u.r.m.") w zw. z § 143 w zw. z § 141 w zw. z § 131 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 283, dalej: "Rozporządzenie") w zw. z § 30 ust. 2 w zw. z § 30 ust. 8 Uchwały nr XLVIII/435/96 Rady Miasta Krakowa z 24 kwietnia 1996 r. w sprawie Statutu Miasta Krakowa (t.j. Dz. Urz. Wojew. Małop. z 2019 r. poz. 7074; zm.: Małop. z 2020 r. poz. 919, z późn. zm. dalej: "Statut Miasta Krakowa") w zw. z art. 129 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm., dalej "p.o.ś.") poprzez niesłuszne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, a to w konsekwencji dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni ww. przepisów, prowadzącej Sąd pierwszej instancji do mylnego przekonania, że procedura związana z ww. uchwałą została przeprowadzona prawidłowo i zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem pomimo, iż: a. brak jest uzasadnienia w projekcie uchwały dla włączenia działek skarżących do obszaru zajętego przez użytek ekologiczny tj. brak jest wykazania, iż ww. teren spełnia przesłanki objęcia go obszarem użytku ekologicznego oraz brak wykazania podstaw uzasadniających ograniczenie prawa własności skarżących, b. brak jest uzasadnienia w zakresie przewidywanych skutków finansowych dla budżetu Miasta Krakowa (pomimo, iż skutkiem uchwalenia uchwały będzie m.in. powstanie roszczeń odszkodowawczych właścicieli nieruchomości, objętych obszarem użytku ekologicznego), który to wymóg wynika z wyżej przytoczonych przepisów Rozporządzenia oraz Statutu Miasta Krakowa, co w zasadzie uniemożliwia kontrolę zasadności i poprawności wprowadzenia użytku ekologicznego na terenie działek skarżących kasacyjnie oraz co doprowadziło do przejęcia przez Sąd pierwszej instancji roli organu w zakresie uzasadnienia zasadności uchwalenia uchwały i objęcia nieruchomości skarżących obszarem użytku ekologicznego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały w ww. zakresie to stwierdziłby nieważność uchwały w zakresie wskazanym we wniesionej skardze; 7. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust 2 pkt 1 oraz art. 40 ust 2 u.s.g. w zw. z art. 14 ust. 4 pkt 1 u.r.m. w zw. z § 143 w zw. z § 141 w zw. z § 131 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z § 30 ust. 2 w zw. z § 30 ust. 8 Statutu Miasta Krakowa w zw. z art. 129 ust. 2 p.o.ś. poprzez niesłuszne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, a to wskutek błędnie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej uchwały i niedostrzeżenia, iż przedmiotowa uchwała będzie generować skutki finansowe dla budżetu Miasta Krakowa, chociażby w postaci konieczności wypłaty odszkodowań dla właścicieli nieruchomości objętych obszarem użytku ekologicznego czy też koszty urządzenia użytku ekologicznego, co z kolei generowało obowiązek przedłożenia opinii do projektu uchwały przez komisję właściwą w sprawach budżetu (§ 30 ust. 8 Statutu Miasta Krakowa), a czego w niniejszej sprawie nie dokonano, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały w ww. zakresie to stwierdziłby nieważność uchwały w zakresie wskazanym we wniesionej skardze; 8. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p. w zw. z § 5 w zw. z § 16 uchwały nr CIII/2805/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Wojew. Małop. z 2023 r. poz. 544, dalej "[...]"), poprzez niesłuszne oddalenie skargi, w miejsce jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, pomimo, iż uchwalenie zaskarżonej uchwały i objęcie jej obszarem terenu nieruchomości skarżących kasacyjnie, narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę praworządności, bowiem na przedmiotowym terenie obowiązuje uchwała [...], która określa przeznaczenie przedmiotowego terenu jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a także teren drogi publicznej, czyli przeznaczenie sprzeczne z przeznaczeniem określonym w uchwale, która eliminuje możliwość zabudowy terenu działek skarżących. Przyznanie pierwszeństwa uchwale przed [...] nie zostało w żaden sposób uzasadnione przez organ, ani też Sąd pierwszej instancji, a zdaniem skarżących kasacyjnie jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, w tym także wynikającej z niej zasady zaufania obywatela do państwa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały w ww. zakresie to stwierdziłby nieważność uchwały w zakresie wskazanym we wniesionej skardze; 9. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. niezastosowanie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.p., polegające na braku przeprowadzenia "testu proporcjonalności" względem zaskarżonej uchwały, który jest konieczny celem ustalenia czy: (1) wprowadzona forma ochrony przyrody jest przydatna z punktu widzenia ochrony przyrody, (2) wprowadzona forma ochrony jest konieczna celem zapewnienia ochrony przyrody, (3) utrzymana jest odpowiednia relacja między celem działania a ciężarem i dolegliwościami jakie wynikają z wprowadzonej formy ochrony, a w konsekwencji uznanie, że ustanowienie użytku ekologicznego "[...]" na terenie działek nr [...] oraz [...] obr. [...], Kraków-Podgórze i ograniczenie w ten sposób prawa własności skarżących kasacyjnie jest uzasadnione, podczas gdy prawidłowo przeprowadzony "test proporcjonalności", w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, wskazałby, że ustanowienie ww. użytku ekologicznego jest bezpodstawne i sprzeczne z prawem, gdyż narusza zasadę proporcjonalności oraz zasadę ochrony własności. W sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji przeprowadził ww. test proporcjonalności, jego negatywny wynik skutkowałby zatem koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej nieruchomości skarżących kasacyjnie; 10. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. niewłaściwe zastosowanie art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.p., poprzez sprzeczne z prawem uznanie, że objęcie użytkiem ekologicznym "[...]" działki nr [...], obr. [...], Kraków-Podgórze jest zasadne i spełnia cele określone w uchwale, podczas gdy narusza to zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę praworządności z uwagi na fakt, iż w szczególności w świetle celów zaskarżonej uchwały, brak jest jakichkolwiek podstaw do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego ww. działki, biorąc pod uwagę, że na działce nr [...], obr. [...] nie występują murawy napiaskowe. W sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował ww. przepisy, a także dokonał właściwej interpretacji celów uchwały, skutkowałoby to koniecznością co najmniej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ww. działki skarżących kasacyjnie, gdyż ustanowienie użytku ekologicznego na ww. nieruchomości jest sprzeczne z prawem; 11. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. niewłaściwe zastosowanie art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.p. poprzez sprzeczne z prawem uznanie, iż ziściły się przesłanki do ustanowienia użytku ekologicznego na nieruchomości skarżących kasacyjnie, w sytuacji, w której ww. formę ochrony można stosować wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wskazanych w ww. przepisach tj. w przypadku zasługujących na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania, a tymczasem stan roślinności znajdujący się na przedmiotowych nieruchomościach nie uzasadnia uznania terenu ww. działek za zasługujące na ochronę płaty nieużytkowanej roślinności, w szczególności z uwagi na fakt, iż na działce nr [...], obr. [...] nie znajdują się w ogóle murawy napiaskowe ani też nie stwierdzono występowania jakichkolwiek roślin chronionych, a na działce nr [...] pomimo częściowego stwierdzenia występowania muraw napiaskowych, nie występują żadne rośliny objęte ochroną (występują jedynie rośliny powszechne tj. miętlica pospolita - agrostis capillaris oraz wilczomlecz sosnka euphorbia cyparissias). W sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował ww. przepisy prawa, skutkowałoby to koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ww. nieruchomości skarżących kasacyjnie; 12. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. niewłaściwe zastosowanie art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 32 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. Z art 42 w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.p., którego skutkiem było uznanie za uzasadnione ustanowienia użytku ekologicznego "[...]" na terenie działek nr [...] oraz [...] obr. [...], Kraków-Podgórze, przy jednoczesnym arbitralnym wyłączeniu działki nr [...] (arbitralne i nie znajdujące podstaw zróżnicowanie sytuacji dwóch podmiotów prawa), a tymczasem powyższe narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania obywatela do państwa, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę praworządności, z uwagi na fakt, iż walory przyrodnicze działki nr [...] są tak samo niskie jak walory działek skarżących. Gdyby sąd administracyjny właściwie zastosował ww. przepisy uznałby, że wprowadzeniu użytku ekologicznego na terenie nieruchomości skarżących narusza prawo wobec bezpodstawnego różnicowania sytuacji podmiotów, znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, i wobec powyższego stwierdziłby nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ww. nieruchomości skarżących kasacyjnie, z uwagi na brak spełnienia ustawowych przesłanek do objęcia obszaru tych nieruchomości ochroną przyrody w formie użytku ekologicznego; 13. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. błędną wykładnię art. art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 i ust. 2 u.o.p., poprzez nieprawidłowe zdekodowanie normy prawnej zawartej w ww. przepisach w ten sposób, iż zezwala ona na objęcie ochroną również cel w postaci stworzenia warunków do rozprzestrzeniania się pozostałości ekosystemów, podczas gdy zgodna z wykładnią językowa (literalną) wykładnia ww. przepisów wskazuje, że na ich podstawie można objąć ochroną wyłącznie istniejące pozostałości. Ponadto wykładnia rozszerzająca przyjęta przez Sąd pierwszej instancji jest nie do pogodzenia również z wykładnią systemową ww. norm, gdyż nie sposób przyjąć by racjonalny ustawodawca dopuścił do wprowadzania ograniczeń w konstytucyjnej zasadzie ochrony prawa własności nieruchomości na podstawie przypuszczeń co do potencjalnej możliwości rozprzestrzeniania się ekosystemów. Dodatkowo błędna wykładnia i zdekodowanie treści ww. norm zostało również dokonane w konsekwencji przyjęcia przez sąd, że w ramach celu określonego w § 2 zaskarżonej uchwały - wbrew literalnej treści ww. normy wynikającej z tego przepisu uchwały - niezbędne jest objęcie ochroną wszystkich muraw napiaskowych, bez względu na ich wartości przyrodnicze, podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia ww. norm wskazuje, na podstawie ww. norm organ mógł objąć ochroną jedynie murawy napiaskowe, na których występują siedliska i miejsca rozrodu chronionych gatunków zwierząt. Powyższe naruszenia doprowadziły do bezpodstawnego uznania, że ww. nieruchomości skarżących kasacyjnie powinny zostać objęte użytkiem ekologicznym pomimo, iż brak jest podstaw do wprowadzenia użytku na tychże nieruchomościach; 14. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. niewłaściwe zastosowanie art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1 u.o.p., polegające na niesłusznym uznaniu, że wprowadzenie zakazów określonych w art. 45 ust. 1 u.o.p, w zaskarżonej uchwale, w stosunku do nieruchomości skarżących kasacyjnie nastąpiło w sposób zgodny z prawem, podczas gdy powyższe nastąpiło w sposób arbitralny, naruszający zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania do administracji publicznej, zasadę praworządności oraz zasadę proporcjonalności, a to w wyniku nieprawidłowego i bezpodstawnego przyjęcia że nieruchomości skarżących kasacyjnie winne być objęte użytkiem ekologicznym, podczas gdy prawidłowo Sąd pierwszej instancji nie powinien zastosować normy art. 45 ust 1 u.o.p. względem nieruchomości skarżących kasacyjnie, gdyż nie powinny one być objęte użytkiem ekologicznym; 15. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. niezastosowanie art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 1 i 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023, poz. 977, dalej zwana jako "u.p.z.p.") w zw. z § 5 w zw. z § 16 uchwały nr CIII/2805/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urzed. Wojew. Małop. z 2023 r. poz. 544, dalej "[...]"), przy jednoczesnym niesłusznym zastosowaniu art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p., co skutkowało uznaniem przez Sąd pierwszej instancji za uzasadnione ustanowienie przez Radę Miasta Krakowa użytku ekologicznego "[...]" na terenie działek nr [...],[...], obr. [...], jednostka ewidencyjna Kraków - Podgórze, podczas gdy narusza to zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę praworządności, bowiem na przedmiotowym terenie obowiązuje uchwała [...], która określa przeznaczenie przedmiotowego terenu jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej a także teren drogi publicznej. W sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował ww. przepisy, skutkowałoby to koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ww. działek skarżących kasacyjnie, z uwagi na wyraźną sprzeczność postanowień [...] z zaskarżoną uchwałą, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, iż oba akty były procedowane w tym samym czasie i zostały uchwalone przez ten sam organ władzy samorządowej w odstępie jedynie 18 tygodni; 16. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. niezastosowanie art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 t.j.; dalej zwana jako: "P.b.") w zw. z art. 42 u.o.p., co skutkowało uznaniem przez Sąd pierwszej instancji za uzasadnione ustanowienie przez Radę Miasta Krakowa użytku ekologicznego "[...]" na terenie działek nr [...],[...], obr. [...], jednostka ewidencyjna Kraków - Podgórze i wprowadzenie bezpodstawnego ograniczenia prawa własności oraz prawa do zabudowy, podczas gdy dokonanie przez skarżących kasacyjnie ewentualnej zabudowy ww. nieruchomości nie narusza przepisów ustawy o ochronie przyrody, gdyż działki skarżących kasacyjnie nie stanowią zasługujących na ochronę pozostałości ekosystemów. W sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował ww. przepisy, skutkowałoby to koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ww. działki skarżących kasacyjnie, z uwagi na brak podstaw do wyłączenia możliwości zabudowy przedmiotowego terenu nieruchomości skarżących kasacyjnie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...],[...], obr. [...], jednostka ewidencyjna Kraków - Podgórze, ewentualnie uchylenie w całości wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez tenże sąd, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżących do niepodzielnej ręki kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów konieczne jest nakreślenie tła systemowego powstałego na gruncie niniejszej sprawy sporu. Stosownie do postanowień art. 5 i art. 74 ust. 2 Konstytucji RP ochrona środowiska należy do podstawowych obowiązków władzy publicznej. Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego. Ochrona przyrody jest więc subkategorią ochrony środowiska i zasadniczo odnosi się do dziko żyjących organizmów (rośliny, zwierzęta, grzyby), siedlisk i tworów przyrody nieożywionej. Jednym ze sposobów realizacji celów ochrony przyrody jest obejmowanie jej zasobów, tworów i składników formami ochrony przyrody (art. 3 pkt 2 u.o.p.), do których należą między innymi użytki ekologiczne (art. 6 pkt 8 u.o.p.). Jak wynika z art. 42 u.o.p. użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Ustanowienie użytku ekologicznego następuje w drodze uchwały rady gminy, po uprzednim uzgodnieniu z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – art. 44 ust. 1 i ust. 3a u.o.p. Podejmując uchwałę o ustanowieniu użytku ekologicznego rada gminy określa jego nazwę, położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 – art. 44 ust. 2 u.o.p. Definicja użytku ekologicznego ustanowiona treścią art. 42 u.o.p. pozwala na kilka zasadniczych wniosków. Po pierwsze, użytek ekologiczny jest prawną formą ochrony przyrody o charakterze indywidualnym (obiektowym). Są to niewielkie obszarowo siedliska odznaczające się cennymi walorami przyrodniczymi z uwagi na swoją różnorodność. W najbardziej generalnym ujęciu – użytek ekologiczny obejmuje rozmaite "osobliwości przyrodnicze, jak bogate florystycznie zbiorowiska roślinne lub zawierające rośliny chronione ekosystemów trawiastych, leśnych lub zaroślowych stanowiące schronienia i korytarze dla zwierząt dziko żyjących" - S. Jagła, Użytki ekologiczne w terenach górskich, w: S. Jagła (red.), Użytki ekologiczne w środowisku przyrodniczym. Konferencja naukowa, Żywiec–Moszczanica, 21–22 maja 2002 r., Falenty 2002, s. 47. Po drugie, użytek ekologiczny jest "pozostałością ekosystemu". Ustawa o ochronie przyrody nie definiuje wprawdzie pojęcia ekosystemu, niemniej kontekst, w jakim pojęcie to jest używane w jej przepisach pozwala odtworzyć jego zasadniczą treść. Na gruncie ustawy o ochronie przyrody pojęcie ekosystemu należy rozumieć nie jako pojedynczy element przyrody, np. samo drzewo, sam zbiornik wodny albo jeden gatunek, lecz jako funkcjonalną całość przyrodniczą, obejmującą organizmy żywe, ich siedliska, elementy nieożywione oraz zachodzące między nimi procesy ekologiczne. Na taki sposób rozumienia pojęcia "ekosystem" wskazuje art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.p., zgodnie z którym celem ochrony przyrody jest "utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów". Koncentracja działań ochronnych wokół "utrzymania stabilności ekosystemów" dowodzi tego, że ekosystem traktowany jest dynamicznie — jako układ, którego ochrona dotyczy nie tylko jego elementów, ale także procesów i stabilności. W konsekwencji ekosystem w ustawie należy rozumieć szeroko i funkcjonalnie: jako układ przyrodniczy, którego wartość może polegać na powiązaniu wielu elementów, a niekoniecznie na wyjątkowości każdego pojedynczego fragmentu terenu. Argumentacyjnym wsparciem systemowym dla przyjętych wniosków jest treść art. 2 Konwencji o różnorodności biologicznej sporządzona w Rio de Janeiro dnia 5 czerwca 1992 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 184, poz. 1532)., gdzie "ekosystem" zdefiniowano jako "dynamiczne zgrupowanie roślin, zwierząt, mikroorganizmów oraz ich nieożywionego środowiska, wspólnie tworzące jednostkę funkcjonalną." Strony Konwencji zdecydowały zatem, że "ekosystem" stanowi pewną funkcjonalną, przyrodniczo zróżnicowaną i złożoną całość, którą z uwagi na jej walory należy objąć ochroną. Przedstawione podejście potwierdza także dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku NSA z 24 maja 2012 r., II OSK 624/12, dotyczącym użytku ekologicznego, zaakcentowano, że ocena, czy w danym układzie zastosowanie tej formy ochrony przyrody jest właściwe powinna uwzględniać cały ekosystem, a nie tylko poszczególne fragmenty terenu. Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że przedmiotem ochrony może być integralna całość przyrodnicza, nawet jeżeli składa się z różnie wartościowanych części. Podobnie w nowszym orzecznictwie NSA wskazano, że objęcie ochroną całego terenu może być uzasadnione potrzebą zachowania integralności ekosystemu. W wyroku NSA z 18 listopada 2025 r., III OSK 2802/22 podkreślono, że użytki ekologiczne służą ochronie pozostałości ekosystemów istotnych dla zachowania różnorodności biologicznej, a całościowe objęcie terenu ochroną może być proporcjonalne właśnie z uwagi na integralność ekosystemu. Funkcjonalno-dynamiczny charakter ekosystemu pozwala wyciągnąć jeszcze jeden, istotny na gruncie niniejszej sprawy wniosek. Chodzi mianowicie o to, że teren objęty ochroną w formie użytku ekologicznego może uwzględniać konieczność umożliwienia rozwoju i ekspansji ekosystemu. Jeżeli bowiem ekosystem jest układem dynamicznym, którego elementy przyrodnicze przy zachowaniu właściwych warunków będą się rozwijać, to jego zasięg obszarowy może się zmieniać. Ochrona ekosystemu polega na zachowaniu jego struktury, funkcji oraz procesów ekologicznych, jednakże jeżeli w oparciu o racjonalne przesłanki przewiduje się, że w wyniku podjęcia działań o takim charakterze ekosystem będzie się rozwijał i ekspandował na tereny sąsiednie, nie można wykluczać zasadności ustanowienia użytku ekologicznego w granicach, które będą taką ekspansję uwzględniać. Tak rozumiany cel ustanowienia użytku ekologicznego znajduje potwierdzenie w art. 2 ust. 1 in principio u.o.p., gdzie stwierdza się, że ochrona przyrody nie polega wyłącznie na zachowaniu i zrównoważonym użytkowaniu jej zasobów, tworów i składników ale także na ich odnawianiu. Z tego też względu, zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami realizowane jest zarówno przez ich utrzymywanie jak i przywracanie do właściwego stanu ochrony (art. 2 ust. 2 pkt 4 i pkt 6 u.o.p.). Z poziomu Konstytucji przyjęty sposób rozumienia celu objęcia danego obszaru ochroną przyrody w formie użytku ekologicznego da się uzasadnić wynikającym z art. 74 ust. 1 Konstytucji zobowiązaniem władz publicznych do "prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom". Ochrona środowiska, ochrona przyrody jest jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", ale zadania władz publicznych są szersze - obejmują też działania poprawiające aktualny stan środowiska i programujące jego dalszy rozwój. Podstawową metodą uzyskania tego celu jest wynikający z art. 5 Konstytucji nakaz kierowania się zasadą zrównoważonego rozwoju. Już z Konstytucji wynika zatem, że działania protekcyjne wobec środowiska, przyrody ukierunkowane są na ich rozwój, a nie wyłącznie zachowanie. W tym kontekście podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 i ust. 2 u.o.p. (zarzut 13) nie mógł zostać uwzględniony. Założenie, że ustanowienie użytku ekologicznego powinno sprowadzać się wyłącznie do zachowania "pozostałości ekosystemu" bez umożliwienia mu rozwoju, również poprzez obszarową ekspansję, jest nieuzasadnione; kwestia ta zostanie rozwinięta jeszcze w dalszych uwagach. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej koncentrujących się na wykazaniu, że na działce nr [...] nie występuje ekosystem, którego ochrona w formie użytku ekologicznego jest uzasadniona. W aktach sprawy znajduje się sporządzone w 2022 roku opracowanie: "[...]". Z jego treści wynika, że na działce 309 występują licznie murawy napiaskowe (załącznik nr 7, zaznaczone nr 15 kolor czerwony). Wskazano dalej, że są to rzadkie w Krakowie formacje roślinne (s. 57-58, s. 208 opracowania), których zachowanie jest szczególnie istotne przyrodniczo (s. 89 opracowania). W zaleceniach obligatoryjnych sformułowano dyrektywę poprawy stanu zachowania muraw napiaskowych (s. 234), przy czy, zalecane działania powinny obejmować miejsca występowania muraw oraz ich bezpośrednie sąsiedztwo (z uwagi na zdolności regeneracyjne, jakie wykazują murawy napiaskowe, s. 89 opracowania). W opracowaniu tym znalazły się także wskazania, aby poprzez poszerzenie obszaru planowanego [...] wykluczyć możliwość jego zabudowy, co podyktowane jest walorami przyrodniczymi (s. 238 opracowania). Nie można również potwierdzić zarzutów skargi, w których stwierdza się, że działka nr [...] pozostaje bez znaczenia dla ochrony zwierząt. Jak wynika z Waloryzacji, na terenie użytku ekologicznego zaobserwowano ropuchę szarą, żabę trawną, żabę zieloną, rzekotkę drzewną, traszkę zwyczajną, jaszczurkę zwinkę i zaskrońca zwyczajnego (s. 136-139). Podano, że rejon planowanego użytku ekologicznego jest obszarem o dużej wartości przyrodniczej, istotnym dla zachowania tej grupy zwierząt. W związku z występowaniem różnych typów siedlisk na tym terenie i wynikającym z tego faktu znacznym zróżnicowaniem szaty roślinnej, występują tutaj gatunki płazów i gadów o bardzo różnych wymaganiach ekologicznych, zarówno te, które preferują tereny wilgotne (m. in. traszka zwyczajna, żaby zielone, zaskroniec), jak i gatunki siedlisk suchych i otwartych (jaszczurka zwinka). Gatunkiem znajdującym się pod ścisłą ochroną, a występującym na terenie użytku ekologicznego [...] jest rzekotka drzewna (s. 140). Autorzy Waloryzacji eksponowali, że szczególnie istotne dla zachowania właściwych warunków bytowania zaobserwowanych płazów i gadów są znajdujące się na terenie użytku zbiorniki wodne, obszary zalesione, porośnięte wilgotnymi łąkami oraz płatami muraw napiaskowych. Te ostatnie – jak podano – stanowią miejsce bytowania jaszczurki zwinki (s. 141). Inwentaryzacja ornitologiczna wykazała również, że na terenie użytku [...] występuje 76 gatunków ptaków, charakterystycznych dla zadrzewień i zakrzaczeń w mozaice z niezagospodarowanymi terenami otwartymi. Większość gatunków występujących na tym terenie to gatunki objęte w Polsce ochroną prawną, ścisłą lub częściową. Obszar ten, chociaż podlega dość silnej presji ze strony człowieka, w tym rozwijającej się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy, stwarza ciągle, jak na obszar o miejski, dość atrakcyjne warunki do występowania dużej grupy gatunków ptaków, których występowanie na terenach sąsiadujących jest już niemożliwe (s. 177, s. 180). W podsumowaniu Waloryzacji terenu planowanego Parku [...] stwierdzono, iż odznacza się on bardzo wysokim walorem przyrodniczym. Do jego najcenniejszych walorów przyrodniczych zaliczono: a) stawy i tereny zabagnione oraz związana z nimi roślinność oraz fauna; b) miejscami spore zasoby martwego drewna; c) duża różnorodność zbiorowisk roślinnych związanych z odmiennymi warunkami siedliskowymi, w tym: zbiorowiska wodne, szuwarowe i błotne, fragmenty lak wilgotnych (pozostałości łąk ostrożeniowych oraz trzęślicowych) oraz fragmenty rzadkich w Krakowie muraw napiaskowych z rzędu Corynephoretalia canescentis: d) duża różnorodność florystyczna, zwłaszcza obecność kilkunastu gatunków niespotykanych w innych Parkach, związanych z ubogimi siedliskami napiaskowymi, a także fragmentami łąk wilgotnych; e) liczni przedstawiciele herpetofauny (7 gatunków) oraz miejsca rozrodu większości stwierdzonych tu gatunków m.in. ropuchy szarej (Bufo bufo), żaby trawnej (Rana temporaria), traszki zwyczajnej (Lissotriton vulgaris) i prawdopodobnie rzekotki drzewnej (Hyla arborea), która jest jednym z najcenniejszych przedstawicieli płazów odnotowanych w planowanym parku; f) stosunkowo duża różnorodność ornitofauny, w tym rzadkie na terenie Zielonego Pierścienia Podgórza gatunki lęgowych ptaków wodnych, jak perkozek i kokoszka: g) potwierdzenie występowania 5 gatunków nietoperzy (z 9 znanych z tego terenu); h) duże walory krajobrazowe wynikające z ukształtowania terenu oraz dużych, otwartych przestrzeni, które dają możliwość obserwowania dalekich widoków (s. 208-209). W zaleceniach obligatoryjnych dotyczących Parku [...] wskazano, iż konieczna jest poprawa stanu zachowania muraw napiaskowych. Podano również, że działania o takiej charakterystyce należy podjąć "w miejscach występowania płatów muraw oraz w ich bezpośrednim sąsiedztwie (rycina 15: powierzchnie czerwone)" (s. 234). Autorzy Waloryzacji eksponowali także, że w kontekście utrzymania ciągłości ekologicznej Zielonego Pierścienia Podgórza ważne jest utrzymanie spójności obszaru [...] oraz łączności z Parkiem [...], z Parkiem [...] oraz fortem [...]. W tym celu sugerowali usunięcia ogrodzenia betonowego powstałego w 2021 roku oraz wprowadzenie zakazu zabudowy terenu planowanego [...]. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do objęcia działek nr [...] i [...] ochroną obiektową poprzez objęcie ich granicami użytku ekologicznego [...]. Zgodnie z podanymi na wstępie założeniami systemowymi rozważenie przesłanek ustanowienia użytku ekologicznego na działkach skarżących nie może odbywać się autonomicznie, tzn. bez uwzględnienia charakterystyki całego obszaru objętego jego granicami. Działki skarżących są częścią terytorialnie wyodrębnione układu przyrodniczego, o bardzo zróżnicowanej charakterystyce funkcjonalnej oraz gatunkowej i to właśnie ta różnorodność jest elementem, który przesądza o konieczności objęcia go ochroną. Przekrojowo obszar użytku nie jest jednorodny w ujęciu występujących na jego obszarze roślin oraz zwierząt. Niewątpliwie również nie wszystkie rośliny oraz zwierzęta są objęte ochroną prawną. Nie zmienia to jednak wyrażonej w Waloryzacji oceny, iż pomimo że część występujących na terenie użytku gatunków roślin i zwierząt w skali kraju występuje powszechnie, to w skali terenu Miasta Krakowa stanowią rzadkość. Jest faktem notoryjnym, że rozwijająca się zabudowa mieszkaniowa, szczególnie w dużych miastach systematycznie uszczupla tereny przyrodniczo dzikie, niezagospodarowane. Jak wynika z Waloryzacji oraz uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, celem ustanowienia użytku ekologicznego było zachowanie takich obszarów z jednoczesnym podjęciem działań zmierzających do poprawy ich struktury przyrodniczej – postulowane w Waloryzacji działania pielęgnacyjne, modernizujące, porządkujące i segregujące. Przyrodniczej wartości działek skarżących nie można zatem redukować wyłącznie do tego, jakie konkretnie gatunki roślin i zwierząt zostały na ich terenie zinwentaryzowane. Uwzględniać ona powinna również funkcjonalny związek tych działek z pozostałym obszarem ustanowionego użytku ekologicznego, przy czym ów związek nie powinien być rozumiany jedynie statycznie, jako pewien obserwowalny układ zależności przyrodniczych, lecz dynamicznie, a więc z uwzględnieniem potencjału rozwojowego na przyszłość. Jeżeli użytek ekologiczny ma obejmować "pozostałości ekosystemów zasługujących na ochronę" to eo ipso musi dotyczyć ekosystemów niekompletnych, osłabionych, ale jednocześnie takich, które z uwagi na aktualną i przewidywalną wartość przyrodniczą trzeba chronić. Owa ochrona nie może sprowadzać się tylko do działań prezerwacyjnych, utrwalających, zachowawczych. Uczynione przez prawodawcę zastrzeżenie, iż użytek ekologiczny odnosi się do "pozostałości ekosystemu" dowodzi tego, iż ochrona realizowana w tej formie z założenia powinna zmierzać do odtworzenia nadszarpniętego przyrodniczo ekosystemu, a nie jedynie do homeostatycznego utrzymania status quo z daty utworzenia użytku. Z tego też względu, jako w pełni uzasadnione trzeba traktować postulaty autorów Waloryzacji, aby na terenie użytku [...] ochrona muraw napiaskowych obejmowała nie tylko teren, na którym one występują, ale również tereny bezpośrednio sąsiednie. Nie chodzi bowiem jedynie o zachowanie tworzącej ten ekosystem fauny i flory, ale o poprawę jej kondycji i rozwój, który może się przejawiać – co nieuniknione – również poprzez migrację na terenu sąsiednie. Potwierdza się zatem wcześniejsza ocena, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 42 i art. 44 ust. 1 i ust. 2 u.o.p. poprzez ich błędną wykładnię (zarzut nr 13). Skarżący kasacyjnie nie dostrzegają, iż art. 42 u.o.p. nie wymaga, aby na terenie objętym użytkiem ekologicznym występowały gatunki roślin i zwierząt objęte ochroną. Wymaga jedynie, aby "zasługiwały one na ochronę" z uwagi na "znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej". Jak z powyższego wynika, dopiero utworzenie użytku ekologicznego konstytuuje ochronę przyrodniczą. W Waloryzacji i w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wielokrotnie zwracano uwagę, że występujące na terenie użytku gatunki roślin i zwierząt są rzadkie z perspektywy przyrodniczej charakterystyki terenu Miasta Krakowa. Zachowanie tego obszaru jest więc cenne w kontekście zachowania różnorodności biologicznej, albowiem włącza w tę charakterystykę gatunki rzadkie, stwarza perspektywę rozwojową i tym samym pozwala na pozytywną zmianę struktury przyrodniczej w przyszłości. Trzeba zauważyć, że różnorodność biologiczna, zgodnie z ustawową definicją ustanowiona na mocy art. 5 pkt 16 u.o.p. oznacza "zróżnicowanie żywych organizmów występujących w ekosystemach, w obrębie gatunku i między gatunkami, oraz zróżnicowanie ekosystemów." Występujące na obszarze użytku ekologicznego gatunki roślin i zwierząt nie muszą więc być objęte ochroną gatunkową, wystarczające jest, że stanowią część cennej przyrodniczo "pozostałości ekosystemu" posiadającą potencjał pozytywnego oddziaływania na różnorodność biologiczną. W takim skadrowaniu podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że na działce nr [...] nie występuje żaden gatunek chroniony nie może zostać uwzględniony. Z Waloryzacji wynika jednoznacznie, że na działce nr [...] występują murawy napiaskowe (załącznik nr 7, zaznaczone nr 15 kolor czerwony). Rośliny tworzące te murawy nie są objęte ochroną gatunkową, ale z uwagi na rzadkość występowania na terenie Miasta Krakowa, stanowią cenny przyrodniczo element, którego zachowanie będzie miało wpływ na poprawą różnorodności biologicznej. Na działce nr [...] nie występują wprawdzie żadne cenne przyrodniczo pozostałości ekosystemu, jednakże z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z terenem, na którym elementy takiego ekosystemu się znajdują i posiadają zdolności regeneracyjno-migracyjne uzasadnione było włączenie jej w obszar ustanowionego użytku ekologicznego. Analogicznie należy odnieść się do artykułowanego w skardze kasacyjnej braku występowania na działkach nr [...] i nr [...] gatunków zwierząt chronionych. Działki skarżących wraz z pozostałym terenem składającym się na użytek ekologiczny tworzą pewien układ przyrodniczy, w ramach którego współwystępują różne gatunki roślin i zwierząt. Jak wykazuje Waloryzacja, na terenie użytku [...] występuje wiele gatunków zwierząt – płazy, gady, ptaki, nietoperze, przy czym część z nich jest objęta ochroną gatunkową. Jako całość, ustanowiony użytek stanowi obszar, na którym występuje wiele gatunków zwierząt, których zachowanie dla różnorodności biologicznej Miasta Krakowa jest istotne, albowiem nie występują one w innych lokalizacjach, względnie występują rzadko lub incydentalnie. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza, że w § 2 uchwały określono cel ustanowienia użytku ekologicznego [...] jako: "zachowanie ekosystemu wodnego, źródlisk oraz zbiorowisk szuwarowych, muraw napiaskowych i drzewostanów stanowiących siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt." Cytowany przepis w istocie jest nieprecyzyjny i w literalnym odbiorze wskazuje na ograniczenie ustawowego celu ustanowienia użytku ekologicznego. Ograniczenie to sprowadza się po pierwsze, do zredukowania celu użytku wyłącznie do działań zachowawczych, zmierzających do utrzymania zastanego stanu ekosystemu i po drugie, do ochrony wyłącznie tych elementów tego ekosystemu, które stanowią "siedlisko lub miejsce rozrody chronionych gatunków zwierząt". Przedstawionych niejasności nie można jednak traktować, jako istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Treść § 2 kwestionowanej uchwały należy bowiem odczytywać przez pryzmat przepisów ustawy o ochronie przyrody, uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały oraz Waloryzacji, która stanowiła bazę merytoryczną do wykazania wystąpienia przesłanek wymaganych treścią art. 42 u.o.p. Uwzględnienie takiej "optyki interpretacyjnej" pozwala właściwie odtworzyć intencje organu podejmującego zaskarżoną uchwałę oraz prawidłowo zrekonstruować normę prawną wyrażającą cel utworzenia użytku ekologicznego. Jest oczywiste, że tak z uzasadnienia projektu uchwały, jak i z Waloryzacji wynika, że użytek ekologiczny [...] ma spowodować nie tylko zachowanie istniejącego i przyrodniczo wartościowego ekosystemu, lecz również jego rozwój oraz ekspansję na obszarze wyznaczonym granicami tego użytku. Cel ten – jak wyżej wyjaśniono – jest skorelowany z normatywnym paradygmatem funkcji użytku ekologicznego, jako prawnej formy ochrony przyrody. Granice terytorialne użytku ekologicznego wyznacza funkcjonalna spójność chronionego ekosystemu, która musi zostać wykazana poprzez ujawnienie przyrodniczej współzależności poszczególnych jego elementów, rozumianej jako wzajemne oddziaływanie występujących na jego obszarze struktur fauny i flory, skutkujące poprawą bioróżnorodności. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zależności takie względem działek skarżących zostały wykazane. Użytek ekologiczny [...] obejmuje otoczenie cennych przyrodniczo stawów. Nie jest kwestionowane, że na obszarze użytku występują (mają swoje siedliska oraz teren rozrodczy) prawnie chronione gatunki roślin i zwierząt. Nie udało się również podważyć wyrażonej w Waloryzacji oceny, że część z pozostałych gatunków roślin i zwierząt (tj. nieobjętych ochroną gatunkową) występujących na terenie użytku nie występuje lub występuje rzadko na terenie Miasta Krakowa. Ustanowiony użytek stanowi zatem funkcjonalną przyrodniczo całość – ekosystem, którego ochronę uzasadniają wartości przyrodnicze i krajobrazowe, ale także konieczność zachowania źródlisk i korytarza ekologicznego. Jak wyjaśniono na wstępie poszczególne części terytorialne (in casu działki) użytku ekologicznego nie muszą przedstawiać tej samej wartości przyrodniczej. Istotne jest, aby jako całość stanowiły przyrodniczo spójny układ, w którym każdy element obszarowy wykazuje pozytywną współzależność przyrodniczą względem pozostałego terenu użytku (całego lub poszczególnych jego części). Kwestia wyłączenia działki nr [...] z obszaru użytku ekologicznego pozostaje poza granicami sprawy. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, a więc weryfikuje legalność ustanowienia użytku ekologicznego. Poza jego jurysdykcyjną kompetencją pozostaje natomiast, to o czym kwestionowana uchwała "nie stanowi". Sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny legalności wyłączenia działki nr [...] z użytku ekologicznego, albowiem doszło do tego "poza uchwałą", innymi słowy, decyzja w tym przedmiocie nie przybrała żadnej z form działania organu, która jest objęta sądowoadministracyjną kontrolą. Sąd nie ma również możliwości odtwarzania motywów, jakie zdecydowały o tym, że działka [...] nie weszła w obszar użytku ekologicznego. Akceptacja stanowiska skarżących kasacyjnie musiałaby być równoznaczna z dopuszczeniem możliwość nakazania przez sąd administracyjny poszerzenia obszaru użytku ekologicznego, co nie znajduje podstaw prawnych. Sąd administracyjny nie jest więc uprawniony do kontroli legalności braku włączenia działki nr [...] w obszar użytku ekologicznego [...], weryfikuje natomiast zgodność z prawem uwzględnienia w nim działek skarżących. Negatywnej weryfikacji podlegał także zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, z uwagi na nieprzeprowadzenia przez WSA tzw. testu proporcjonalności, a więc wyważenia dwóch konkurencyjnych wartości chronionych konstytucyjnie, tj. prawa własności i ochrony środowiska. W tej materii zasadnicze znaczenia ma fakt, że wzmiankowany konflikt został rozstrzygnięty na poziomie ustawowym, do czego zresztą zobowiązuje wprost art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jeżeli bowiem prawodawca przewidział możliwość wprowadzenia na nieruchomościach stanowiących własność prywatną indywidualnej formy ochrony przyrody poprzez ustanowienie użytku ekologicznego, to tym samym dopuścił ograniczenie prawa własności ze względu na potrzebę protekcji środowiska. W realiach niniejszej sprawy rolą sądu administracyjnego nie jest więc czynienie rozważań abstrakcyjnych co do tego, która z wartości konstytucyjnych ma wyższy priorytet, tylko czy wystąpiły ustawowe przesłanki ustanowienia użytku ekologicznego zadekretowane w treści art. 42 u.o.p. Potrzeba objęcia działek skarżących granicami ustanowionego użytku wynika ze sporządzonej na potrzeby procesu podjęcia zaskarżonej uchwały Waloryzacji. Przedmiotowe opracowanie zostało sporządzone w 2022 roku, a więc w chwili podjęcia uchwały było aktualne – okoliczność ta nie jest kwestionowana na etapie postępowania kasacyjnego. Waloryzacja została sporządzona przez osoby posiadające odpowiednie wykształcenie kierunkowe - okoliczność niekwestionowana na etapie postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak WSA w Krakowie nie mogą wchodzić w polemikę z ocenami merytorycznymi autorów Waloryzacji dotyczącymi tego, czy na danym terenie występują pozostałości ekosystemu zasługującego na ochronę, jaki jest jego skład gatunkowy w odniesieniu do fauny i flory i czy prawidłowo oceniono zachodzące pomiędzy tymi elementami funkcjonalne zależności przyrodnicze. Sądy administracyjne mogłyby zakwestionować wadliwość takiego opracowania wyłącznie w razie oczywistej wadliwości przesłanek wnioskowania lub braku logicznego uzasadnienia dla wywiedzionych ocen. Na gruncie niniejszej sprawy takie skonfigurowanie nie występuje. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia z § 143 w zw. z § 141 w zw. z § 131 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Powołane przepisy obligują organ uchwałodawczy, aby do projektu uchwały będącej aktem prawa miejscowego dołączyć uzasadnienie. Projekt zaskarżonej uchwały zawiera uzasadnienie, a sam fakt, że skarżący kasacyjnie podważają wyrażone w nim oceny nie może być kwalifikowany jako naruszenie przepisów, na których oparto oceniany zarzut. Nie można się zgodzić, że zaskarżona uchwała narusza z § 30 ust. 2 Statutu Miasta Krakowa. Powołany przepis statuuje obowiązek dołączenia do projektu uchwały uzasadnienia zawierającego także przewidywane skutki finansowe dla budżetu Miasta. Należy zauważyć, iż projekt zaskarżonej uchwały zawiera takie uzasadnienie. Wskazuje się w nim, że podjęcie uchwały wywoła skutki finansowe dla budżetu miasta Krakowa. Dla ustanowionego użytku należy wykonać tablicę informacyjną, której koszt szacuje się na kwotę około 3 500 zł. Podano również, że "podjęcie uchwały może wywoływać w przyszłości inne skutki finansowe dla budżetu Miasta Krakowa, jeżeli przedmiotowa uchwała będzie skutkowała ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości." Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na etapie podjęcia uchwały, kwestia roszczeń odszkodowawczych właścicieli nieruchomości objętych użytkiem ekologicznym [...] nie jest kwotowo zdeterminowana, co więcej, nie jest również pewna co do zasady. Dlatego też za wystarczające należy uznać samo zasygnalizowanie w uzasadnieniu projektu, że takie roszczenia mogą w razie podjęcia uchwały wystąpić. Analizowana kwestia pośrednio łączy się z zarzutem naruszenia art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 w zw. z § 16 uchwały nr CIII/2805/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Skarżący kasacyjnie eksponują, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały dla działek nr [...] i [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczał ich zabudowę. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają obowiązek określenia w planie miejscowym zarówno zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), jak i granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie (art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Jeżeli opracowywany (projektowany) plan miejscowy ma obejmować istniejącą formę ochrony obiektowej, to uchwałę w sprawie ustanowienia takiej formy należy respektować w postanowieniach planu miejscowego. Wynika to wprost z art. 73 ust. 1 pkt 1 prawa ochrony środowiska, stanowiącego, że w planie miejscowym uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia m.in. użytku ekologicznego. Gdy natomiast ustanowienie obiektowej formy ochrony przyrody nastąpi po uchwaleniu planu miejscowego, to taką formę należy ująć w planie, poprzez jego aktualizację (zmianę, nowelizację) – tak J. Chmielewski, Obiektowe formy ochrony przyrody w gminach – aspekty prawne, Samorząd Terytorialny 9/2014, s. 38. Dopiero w uchwale w przedmiocie ustanowienia/zmiany miejscowego planu przestrzennego uwzględniającej ustanowiony użytek ekologiczny, należy przedstawić jej wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy – art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wobec zasadności ustanowienia użytku ekologicznego na działkach skarżących w świetle przesłanek wymaganych postanowieniami art. 42 u.o.p., prawidłowe było także ustanowienie zakazów, o których mowa w art. 45 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 2 u.o.p. W skardze kasacyjnej brak jest konkretnych zarzutów podważających konkretny zakaz. Zarzut naruszenia art. 45 u.o.p. został wywiedziony jako ogólna konsekwencja wadliwego ustanowienia użytku ekologicznego [...]. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.