III OSK 2766/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 744/24 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 maja 2023 r., nr CX/2992/23 w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od J. K. na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. POSTANOWIENIE Dnia 12 maja 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 744/24 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 maja 2023 r., nr CX/2992/23 w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Słona Woda" postanawia: sprostować z urzędu pkt 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 2766/24, w ten sposób, że w miejsce: "zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz J. K. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego", wpisać prawidłowo: "zasądza od J. K. na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego."

Wyrokiem z 3 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (II SA/Kr 744/24), na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej przez J. K. uchwały Nr CX/2992/23 Rady Miasta Krakowa z 17 maja 2023 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "[...]" w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna Kraków – Podgórze, natomiast w pkt II zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącego kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, posiłkując się art. 200 p.p.s.a. Wyrok ten wydany został na kanwie następujących okoliczności sprawy. Uchwałą Rady Miasta Krakowa z 17 maja 2023 r. nr CX/2992/23 w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...], jednostka ewidencyjna Kraków – Podgórze, stanowiącej własność skarżącego, ustanowiony został użytek ekologiczny "[...]". Skarżący nie zgadzają się z treścią wydanej uchwały zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: 1/ art. 42 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.; dalej także: "u.o.p.") w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione naruszenie prawa własności skarżącego z uwagi na objęcie granicami użytku ekologicznego należącej do niego działki nr [...] obr. [...], pomimo tego, że nieruchomość ta nie posiada istotnych wartości przyrodniczych mogących uzasadniać wprowadzenie takiej formy ochrony, 2/ art. 42, art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 u.o.p. poprzez ustanowienie użytku ekologicznego na terenie działki nr [...] obr. [...] w Krakowie oraz wprowadzenie zakazów ujętych w § 3 zaskarżonej uchwały pomimo nieprzeprowadzenia rzetelnych i aktualnych badań fauny i flory na terenie tej nieruchomości, a co za tym idzie określenie obszaru tworzonego użytku ekologicznego w sposób dowolny, niepoparty stosownymi materiałami w postaci inwentaryzacji, opinii czy ekspertyz, niezbędnych dla uznania, że dany obszar zasługuje na ochronę w formie ustanowienia użytku ekologicznego, 3/ art. 42 u.o.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione naruszenie prawa własności skarżącego z uwagi na całkowite wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy jego nieruchomości, podczas gdy zgodnie z uchwalonym kilka miesięcy wcześniej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", nieruchomość skarżącego została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz drogi publiczne (teren MW.1 oraz teren KDD.1), 4/ art. 44 ust. 2 u.o.p., poprzez wskazanie szczególnych celów ochrony stanowiących podstawę ustanowienia użytku ekologicznego, które nie znajdują zastosowania względem nieruchomości skarżącego, gdyż brak jest na terenie tej nieruchomości jakichkolwiek elementów ekosystemu wodnego, źródlisk oraz zbiorowisk szuwarowych mogących podlegać ochronie. Nie wykazano również, aby na tej nieruchomości występowały murawy napiaskowe, czy też drzewostany stanowiące siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt. Powyższe zarzuty odnalazły swoje rozwinięcie w obszernej części uzasadnienia skargi do której organ się odniósł, wnosząc o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd pierwszej instancji powołał się na brzmienie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którego wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, co pozostaje w bezpośrednim powiązaniu normy kompetencyjnej sądu administracyjnego wyrażonej w art. 147 § 1 p.p.s.a., a także poglądy prezentowane przez doktrynę i judykaturę, w kwestii przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, jakim jest zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, usankcjonowany w oparciu o unormowania wynikające z konstytucyjnych źródeł prawa. Przeprowadzając kwerendę przepisów prawa materialnego, wynikających z ustawy o ochronie przyrody, wspartej dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych, podzielony został pogląd, że jeżeli z uwagi na brak uzasadnienia uchwały rady gminy nie jest możliwe poznanie motywów podejmowanego aktu, zwłaszcza ograniczającego lub unicestwiającego prawa rzeczowe osób trzecich, to konsekwencją powinno być stwierdzenie nieważności takiej uchwały. Z samej bowiem treści uchwały – z natury rzeczy – nie wynika uzasadnienie stanowiska organu gminy o konkretnym rozstrzygnięciu planistycznym, dotykającym (jak w sprawie niniejszej) w istocie sytuacji prawnej właściciela gruntu, normowanej art. 140 Kodeksu cywilnego. Sąd meriti zwrócił uwagę, że wymóg działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP), w połączeniu z zasadą zaufania do władzy publicznej powoduje po stronie organów administracji publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć, w tym także w zakresie planowania przestrzennego. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Wymóg uzasadniania uchwał ady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Powołując się na treść art. 6 u.o.p. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustanowienie użytku ekologicznego stanowi z istoty ograniczenie prawa własności, a tym samym badaniu poddać należy, czy jest ono proporcjonalne, ponieważ brak proporcjonalności stanowi istotny zarzut pod adresem uchwały. W ramach badania zachowania zasady proporcjonalności należy odpowiedzieć na pytanie, czy ustanowienie użytku ekologicznego nadaje się do osiągniecia celów wskazanych w uchwale, oraz nie wykracza poza to, co konieczne dla ich osiągnięcia. Poza tym, ponieważ obowiązujące prawo nie opisuje trybu podejmowania uchwał w takich sprawach, powinnością sądu rozpoznającego skargę na uchwałę w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego niezbędne jest zbadanie czy materiały, na których opierał się organ, uzasadniały podjęcie takiej uchwały, bo uchwała taka ogranicza i to poważnie prawo własności nieruchomości i jego konstytucyjną ochronę. Zdaniem WSA z przekazanych sądowi akt administracyjnych nie wynika aby działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego była cenna przyrodniczo tj. występowały na niej zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Próżno szukać jakichkolwiek danych na temat działki nr [...] i występujących walorach, o których mowa wyżej, w załączonym do akt administracyjnych opracowaniu – [...]. Zawierający uzasadnienie projekt jej uchwały (sama uchwała uzasadnienia nie posiada) nie wynika, aby działka nr [...] miała walory opisane w art. 42 u.o.p. Zauważyć przy tym należy, że działka ta położona jest po północno-zachodniej stronie od ul. [...], i stanowi stosunkowo niewielki fragment, niejako przyłączony do właściwej powierzchni tego użytku, leżącego po przeciwnej stronie ul. [...]. Organ (także w postępowaniu przed sądem) nie wyjaśnił, jakie to okoliczności przesądziły o przyłączeniu do tworzonego obszaru użytku ekologicznego, fragmentu terenu obejmującego działkę nr [...], który położony jest po przeciwnej stronie ul. [...], co teren właściwego użytku. W tym stanie nie sposób skontrolować, czy ograniczenie własności, jakie do terenu działki nr [...] przysługiwało skarżącemu, miało swoje uzasadnienie dla ochrony ustawowo wskazanych w art. 42 u.o.p. wartości przyrodniczych. Powołując się na ustalenia organu, podczas inwentaryzacji przyrodniczej stwierdzono płat roślinności nawiązującej do zbiorowisk łąk świeżych z rzędu Arrhenathertaia, jako jedyny fragment łąki świeżej na terenie użytku ekologicznego "[...]", który ciągnie się pasem o szerokości ok. 25 m i właściwie pokrywa z zasięgiem całej działki skarżącego. Zbiorowisko Arrhenatherion charakteryzuje się zubożałym składem florystycznym (...). Najistotniejsze jednak jest, że przez działkę nr [...] obr. [...] Kraków - Podgórze przebiegają trasy migracji płazów do i ze zbiorników oraz trasy migracji płazów, szczególnie ważne dla łączności obszaru [...] z terenami sąsiednimi. [...] jest obszarem, który posiadał naturalną łączność z tymi obszarami, płazy mogły więc swobodnie migrować (obecnie migracja jest wyraźnie utrudniona, chociaż w wielu kierunkach jeszcze możliwa). Po pierwsze jednak w opracowaniu – [...], brak jakichkolwiek danych potwierdzających występowanie wskazanej przez organ roślinności, jak i wykazujących migrację właśnie przez tą działkę płazów. Także załączona do odpowiedzi na skargę inwentaryzacja przyrodnicza (k.103-113) danych takich, w odniesieniu do działki nr [...] nie zawiera. Po drugie, organ nie wykazuje, że płat roślinności nawiązującej do zbiorowisk łąk świeżych z rzędu Arrhenathertaia, która charakteryzuje się zubożałym składem florystycznym to zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów (art. 42 u.o.p.). Z kolei wskazany przepis, formułujący cele dla jakich użytki ekologiczne można ustanawiać, nie zawiera ochrony tras migracji zwierząt, w tym płazów. Zgodnie z art. 5 pkt 2 u.o.p. obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów to korytarz ekologiczny. Natomiast jak wynika z art. 23 ust 1 u.o.p. tereny chronione ze względu na pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych objęte są inną formą ochrony przyrody, a mianowicie obszarem chronionego krajobrazu. Ostatecznie WSA zwrócił także uwagę na fakt, że objęcie tego samego obszaru tą formą ochrony przyrody, a jednocześnie objęcie go zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to uchwalonego zaledwie cztery miesiące przed podjęciem skarżonej uchwały i nadanie mu przeznaczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wzajemnie się wykluczają. Wprawdzie ustanowienie użytku ekologicznego, wśród zakazów wymienionych w art. 45 u.o.p. nie wymienia zakazu zabudowy, to jednak w ocenie Sądu a quo pośrednio z przepisów tych zakaz taki wynika, przynajmniej co do zabudowy wielomieszkaniowej. Nie sposób bowiem pogodzić realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (art. 42 pkt 2 u.o.p.), dokonywania zmian stosunków wodnych (art. 42 pkt 4 u.o.p.) czy w końcu zmiany sposobu użytkowania ziemi (art. 42 pkt 7 u.o.p.), powodując, że zapisy te wzajemnie się wykluczają. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ zarzucił następujące naruszenia: I. prawa materialnego (art 174 pkt. 1 p.p.s.a), a to: 1) art 42 u.o.p. w zw. z art 7 i 31 ust. 3 Konstytucji RP wobec błędnego uznania, że uchwała Nr CX/2992/23 Rady Miasta Krakowa z 17 maja 2023 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "[...]" w części dotyczącej działki nr [...], obr. [...] narusza przepisy prawa w sposób istotny gdyż nie wynika, aby działka nr [...] była cenna przyrodniczo i miała walory opisane w art. 42 u.o.p., przy czym Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uzależnił uznanie nieruchomości za cenną przyrodniczo wyłącznie od zaobserwowania/stwierdzenia na niej konkretnego gatunku objętego ochroną podczas, gdy: i. prawidłowa wykładnia art. 42 u.o.p. wskazuje, że podstawowe znaczenie dla ustanowienia użytku ekologicznego ma potrzeba ochrony różnorodności biologicznej ekosystemów, a stanowiska gatunków chronionych stanowią przykładowy element przyrodniczy uzasadniający objęcie ochroną (możliwy, ale nie konieczny); ii. specjalistyczne opracowania o przyrodniczym charakterze wskazywały, iż teren ten ma wysoką wartość przyrodniczą z uwagi na występowanie zwierząt chronionych, korzystne warunki do bytowania oraz rozprzestrzeniania się lokalnej populacji płazów, a tym samym zachodzą przesłanki do objęcia nieruchomości ochroną w postaci użytku ekologicznego; 2) art. 42 u.o.p. w zw. z art. 45 pkt 2, 4 i 7 u.o.p. wobec błędnego uznania, że uchwała Nr CX/2992/23 Rady Miasta Krakowa z 17 maja 2023 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "[...]" w części dotyczącej działki nr [...], obr. [...] narusza przepisy prawa w sposób istotny z uwagi na wprowadzenie zakazu zabudowy i sprzeczność z uchwałą nr CIII/2805/23 Rady Miasta Krakowa z 11 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" - ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 18 stycznia 2023 r., poz. 544 podczas gdy nie można przyjmować, że niewyartykułowany wprost zakaz zabudowy wynika również z art. 45 ust. 1 u.o.p., a więc nie zachodzi sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uzasadniająca stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie użytku ekologicznego; 3) art. 42 u.o.p. w zw. z art. art. 5 pkt 18 u.o.p. wobec błędnego uznania, że uchwała Nr CX/2992/23 Rady Miasta Krakowa z 17 maja 2023 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "[...]" w części dotyczącej działki nr [...], obr. [...] narusza przepisy prawa w sposób istotny bowiem ustanowienie użytku ekologicznego możliwe jest wyłącznie w przypadku zaobserwowania/stwierdzenia na niej konkretnego okazu gatunku objętego ochroną, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu wskazuje, że siedlisko gatunku chronionego jest pojęciem szerszym i definiowanym przez etiologię konkretnego gatunku, a organ prawidłowo oparł się na opracowaniach przyrodniczych wskazujących, że nieruchomość skarżącego objęta użytkiem spełnia definicję siedliska dla gatunków chronionych występujących w okolicy ul. [...] i z tego względu zasługuje na ochronę; II. przepisów postępowania, których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to: - art. 147 w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 42 i art. 44 ust. 2 pkt 2 u.o.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia w całości, gdyż zakwestionowana uchwała nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności, a prawidłowo przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wydanego aktu prawa miejscowego powinna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do przekonania, że Rada Miasta Krakowa podejmując uchwałę kierowała się obiektywnie istniejącymi okolicznościami środowiskowymi, które uzasadniały ograniczenie prawa własności skarżącego; - art 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art 233 § 1 k.p.c. oraz art 147 § 1 w zw. z art 133 § 1 w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w miejsce jej oddalenia, a to wskutek dokonania przez Sąd pierwszej instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów z dokumentów zgromadzonych w sprawie i przedstawionych przy odpowiedzi na skargę polegającej na niedokonaniu ustaleń faktycznych w nawiązaniu do zgromadzonego i przedstawionego materiału dowodowego, arbitralnym pominięciu ustaleń oraz wniosków wynikających z przedstawionych opracowań eksperckich, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały oddaliłby skargę skarżącego, w szczególności poprzez uznanie, że: a. brak jest danych potwierdzających występowanie roślinności oraz wykazujących migrację podczas gdy specjalistyczne opracowania przyrodnicze wskazywały, iż teren objęty skargą ma wysoką wartość przyrodniczą z uwagi na występowanie zwierząt chronionych, korzystne warunki do bytowania oraz rozprzestrzeniania się lokalnej populacji płazów (zarzut szczegółowo rozwinięty w uzasadnieniu); b. organ nie wyjaśnił, jakie to okoliczności przesądziły o przyłączeniu do tworzonego obszaru użytku ekologicznego fragmentu terenu obejmującego działkę nr [...] podczas gdy okoliczności te były szeroko dyskutowane podczas sesji oraz zostały wyczerpująco zaprezentowane w opracowaniach specjalistycznych wykazujących niezbędność ochrony terenu zapewniającego właściwe warunki siedliskowe populacji płazów (bytowanie grzebiuszki ziemnej, migracje pozostałych płazów pomiędzy zbiornikami oraz w celu poszukiwania odpowiedniego środowiska lądowego). W oparciu o podniesione zarzuty, których rozwinięcie nastąpiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z kolei, skarżący w złożonej odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów konieczne jest nakreślenie tła systemowego powstałego na gruncie niniejszej sprawy sporu. Stosownie do postanowień art. 5 i art. 74 ust. 2 Konstytucji RP ochrona środowiska należy do podstawowych obowiązków władzy publicznej. Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej: "u.o.ś.") przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego. Ochrona przyrody jest więc subkategorią ochrony środowiska i zasadniczo odnosi się do dziko żyjących organizmów (rośliny, zwierzęta, grzyby), siedlisk i tworów przyrody nieożywionej. Jednym ze sposobów realizacji celów ochrony przyrody jest obejmowanie jej zasobów, tworów i składników formami ochrony przyrody (art. 3 pkt 2 u.o.p.), do których należą między innymi użytki ekologiczne (art. 6 pkt 8 u.o.p.). Jak wynika z art. 42 u.o.p. użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Ustanowienie użytku ekologicznego następuje w drodze uchwały rady gminy, po uprzednim uzgodnieniu z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – art. 44 ust. 1 i ust. 3a u.o.p. Podejmując uchwałę o ustanowieniu użytku ekologicznego rada gminy określa jego nazwę, położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 – art. 44 ust. 2 u.o.p. Definicja użytku ekologicznego ustanowiona treścią art. 42 u.o.p. pozwala na kilka zasadniczych wniosków. Po pierwsze, użytek ekologiczny jest prawną formą ochrony przyrody o charakterze indywidualnym (obiektowym). Są to niewielkie obszarowo siedliska odznaczające się cennymi walorami przyrodniczymi z uwagi na swoją różnorodność. W najbardziej generalnym ujęciu – użytek ekologiczny obejmuje rozmaite "osobliwości przyrodnicze, jak bogate florystycznie zbiorowiska roślinne lub zawierające rośliny chronione ekosystemów trawiastych, leśnych lub zaroślowych stanowiące schronienia i korytarze dla zwierząt dziko żyjących" - S. Jagła, Użytki ekologiczne w terenach górskich, w: S. Jagła (red.), Użytki ekologiczne w środowisku przyrodniczym. Konferencja naukowa, Żywiec–Moszczanica, 21–22 maja 2002 r., Falenty 2002, s. 47. Po drugie, użytek ekologiczny jest "pozostałością ekosystemu". Ustawa o ochronie przyrody nie definiuje wprawdzie pojęcia ekosystemu, niemniej kontekst, w jakim pojęcie to jest używane w jej przepisach pozwala odtworzyć jego zasadniczą treść. Na gruncie ustawy o ochronie przyrody pojęcie ekosystemu należy rozumieć nie jako pojedynczy element przyrody, np. samo drzewo, sam zbiornik wodny albo jeden gatunek, lecz jako funkcjonalną całość przyrodniczą, obejmującą organizmy żywe, ich siedliska, elementy nieożywione oraz zachodzące między nimi procesy ekologiczne. Na taki sposób rozumienia pojęcia "ekosystem" wskazuje art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.p., zgodnie z którym celem ochrony przyrody jest "utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów". Koncentracja działań ochronnych wokół "utrzymania stabilności ekosystemów" dowodzi tego, że ekosystem traktowany jest dynamicznie — jako układ, którego ochrona dotyczy nie tylko jego elementów, ale także procesów i stabilności. W konsekwencji ekosystem w ustawie należy rozumieć szeroko i funkcjonalnie: jako układ przyrodniczy, którego wartość może polegać na powiązaniu wielu elementów, a niekoniecznie na wyjątkowości każdego pojedynczego fragmentu terenu. Argumentacyjnym wsparciem systemowym dla przyjętych wniosków jest treść art. 2 Konwencji o różnorodności biologicznej sporządzona w Rio de Janeiro dnia 5 czerwca 1992 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 184, poz. 1532)., gdzie "ekosystem" zdefiniowano jako "dynamiczne zgrupowanie roślin, zwierząt, mikroorganizmów oraz ich nieożywionego środowiska, wspólnie tworzące jednostkę funkcjonalną." Strony Konwencji zdecydowały zatem, że "ekosystem" stanowi pewną funkcjonalną, przyrodniczo zróżnicowaną i złożoną całość, którą z uwagi na jej walory należy objąć ochroną. Przedstawione podejście potwierdza także dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku NSA z 24 maja 2012 r., II OSK 624/12, dotyczącym użytku ekologicznego, zaakcentowano, że ocena, czy w danym układzie zastosowanie tej formy ochrony przyrody jest właściwe powinna uwzględniać cały ekosystem, a nie tylko poszczególne fragmenty terenu. Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że przedmiotem ochrony może być integralna całość przyrodnicza, nawet jeżeli składa się z różnie wartościowanych części. Podobnie w nowszym orzecznictwie NSA wskazano, że objęcie ochroną całego terenu może być uzasadnione potrzebą zachowania integralności ekosystemu. W wyroku NSA z 18 listopada 2025 r., III OSK 2802/22 podkreślono, że użytki ekologiczne służą ochronie pozostałości ekosystemów istotnych dla zachowania różnorodności biologicznej, a całościowe objęcie terenu ochroną może być proporcjonalne właśnie z uwagi na integralność ekosystemu. Funkcjonalno-dynamiczny charakter ekosystemu pozwala wyciągnąć jeszcze jeden, istotny na gruncie niniejszej sprawy wniosek. Chodzi mianowicie o to, że teren objęty ochroną w formie użytku ekologicznego może uwzględniać konieczność umożliwienia rozwoju i ekspansji ekosystemu. Jeżeli bowiem ekosystem jest układem dynamicznym, którego elementy przyrodnicze przy zachowaniu właściwych warunków będą się rozwijać, to jego zasięg obszarowy może się zmieniać. Ochrona ekosystemu polega na zachowaniu jego struktury, funkcji oraz procesów ekologicznych, jednakże jeżeli w oparciu o racjonalne przesłanki przewiduje się, że w wyniku podjęcia działań o takim charakterze ekosystem będzie się rozwijał i ekspandował na tereny sąsiednie, nie można wykluczać zasadności ustanowienia użytku ekologicznego w granicach, które będą taką ekspansję uwzględniać. Tak rozumiany cel ustanowienia użytku ekologicznego znajduje potwierdzenie w art. 2 ust. 1 in principio u.o.p., gdzie stwierdza się, że ochrona przyrody nie polega wyłącznie na zachowaniu i zrównoważonym użytkowaniu jej zasobów, tworów i składników ale także na ich odnawianiu. Z tego też względu, zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami realizowane jest zarówno przez ich utrzymywanie jak i przywracanie do właściwego stanu ochrony (art. 2 ust. 2 pkt 4 i pkt 6 u.o.p.). Z poziomu Konstytucji przyjęty sposób rozumienia celu objęcia danego obszaru ochroną przyrody w formie użytku ekologicznego da się uzasadnić wynikającym z art. 74 ust. 1 zobowiązaniem władz publicznych do "prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom". Ochrona środowiska, ochrona przyrody jest jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", ale zadania władz publicznych są szersze - obejmują też działania poprawiające aktualny stan środowiska i programujące jego dalszy rozwój. Podstawową metodą uzyskania tego celu jest wynikający z art. 5 Konstytucji nakaz kierowania się zasadą zrównoważonego rozwoju. Już z Konstytucji wynika zatem, że działania protekcyjne wobec środowiska, przyrody ukierunkowane są na ich rozwój, a nie wyłącznie zachowanie. Założenie, że ustanowienie użytku ekologicznego powinno sprowadzać się wyłącznie do zachowania "pozostałości ekosystemu" bez umożliwienia mu rozwoju, również poprzez obszarową ekspansję, jest nieuzasadnione. Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów z perspektywy przedstawionych uwarunkowań prawno-systemowych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zasługują one na uwzględnienie. W szczególności, jako zasadny należało ocenić zarzut naruszenia art 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art 233 § 1 K.p.c. oraz art 147 § 1 w zw. z art 133 § 1 w zw. z art 141§ 4 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem wyraża normy prawa powszechnie obowiązującego – art. 94 Konstytucji. Nałożony na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) w związku z wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego obowiązkiem działania w sposób transparentny i budzący zaufanie do państwa obliguje organy prawodawcze jednostek samorządu terytorialnego do sporządzania uzasadnień uchwał stanowiących akty prawa miejscowego. Jest oczywiste, że wyznaczając prawne ramy działania członków wspólnoty organy stanowiące nie mogą działać dowolnie, a jako przedstawicielskie organy pochodzące z wyborów, podlegają kontroli poprzez wgląd w motywy podejmowanych przez nie działań. Trzeba zauważyć, że zgodnie z postanowieniami z § 143 w zw. z § 141 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. sprawie "Zasad techniki prawodawczej" obowiązek sporządzenia uzasadnienia nie dotyczy wprost aktu prawa miejscowego, lecz jego projektu. Na gruncie niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że projekt zaskarżonej uchwały zawiera uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje przy tym, że odtworzenie racji za podjęciem uchwały ustanawiającej akt prawa miejscowego, którym tworzy się użytek ekologiczny nie odbywa się wyłącznie w oparciu o jego uzasadnienie, ale również w oparciu o inne materiały, opracowania i ekspertyzy, którymi kierował się organ uchwałodawczy przy formułowaniu ostatecznych konkluzji, a które przedstawia do oceny w procesie sądowoadministracyjnej kontroli. Rolą sądu administracyjnego jest te materiały przeanalizować i ocenić: po pierwsze, czy zawarte w nich ustalenia, oceny i wnioski są kompletne, spójne i logiczne, po drugie, czy są one skorelowane z treścią podjętej uchwały i argumentami zawartymi w jej uzasadnieniu, po trzecie, czy zostały sporządzone przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę kierunkową, po czwarte, czy zawarte w nich ustalenia, oceny i wnioski odnoszą się do ustawowych przesłanek ustanowienia użytku ekologicznego, po piąte, czy zawarte w nich ustalenia, oceny były aktualne na dzień podjęcia uchwały. Trzeba również zaznaczyć, że sądy administracyjne nie mogą wchodzić w polemikę z ocenami merytorycznymi autorów takich opracowań dotyczącymi tego, czy na danym terenie występują pozostałości ekosystemu zasługującego na ochronę, jaki jest jego skład gatunkowy w odniesieniu do fauny i flory i czy prawidłowo oceniono zachodzące pomiędzy tymi elementami funkcjonalne zależności przyrodnicze. Sądy administracyjne mogłyby zakwestionować wadliwość takiego opracowania wyłącznie w razie oczywistej wadliwości przesłanek wnioskowania lub braku logicznego uzasadnienia dla wywiedzionych ocen. Wsparciem dla przedstawionych ocen jest powołany w analizowanym zarzucie kasacyjnym art. 141 § 4 p.p.s.a., który wymaga, aby w uzasadnieniu sąd zwięźle przedstawił nie tylko zarzuty skargi, ale również stanowiska pozostałych stron. W ramach realizacji tego obowiązku sąd administracyjny powinien odnieść się do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w zakresie w jakim może ona mieć wpływ na wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia – art. 141 § 4 zdanie pierwsze in fine p.p.s.a. Uwzględniając powyższe należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd pierwszej instancji zupełnie pominął dołączone do odpowiedzi na skargę materiały, mające wykazać zasadność włączenia działki nr [...] w obszar użytku ekologicznego "[...]", czym naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. W aktach sprawy znajdują się: - "Koncepcja ochrony różnorodności biotycznej miasta Krakowa" z 2005 r., przygotowana przez zespół autorów Instytutu Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego (J. Kudłek, A. Pępkowska, dr K. Walasz, prof. dr hab. J. Weiner). Zgodnie z tą koncepcją działka nr [...] została włączona w granice propozycji użytku pod nazwą: "Stawki w Piaskach Wielkich" (mapa nr 33, s. 129). W przedmiotowym opracowaniu zwrócono uwagę na potrzebę ochrony bioróżnorodności na terenie miasta Krakowa wobec antropopresji, zabudowywaniu terenów przyrodniczo wartościowych i marginalizowaniu tych obszarów, co w przyszłości może doprowadzić do deficytów przyrodniczych na terenie miasta. Podano także, że Koncepcja ma zwrócić uwagę planistów i obywateli na problemy przyrodnicze, nie będąc jednocześnie opracowaniem konkurencyjnym dla Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Jest punktem wyjścia do dalszych prac, ma pomóc uzupełnić i skorygować dotychczasowe projekty, aby w większym stopniu uwzględniały konieczność ochrony bioróżnorodności. Już w owym czasie zwracano uwagę, że obszar przyrodniczo cenny obejmuje 56,95 ha. Znajdują się na nim przyrodniczo cenne siedliska roślin, oraz cenne gatunki roślin i zwierząt. Wnioskowano o objęcie go użytkiem ekologicznym oraz ochroną przed zabudową – tabela, L.p. 23, s. 128. - opracowanie z 2016 r. "[...]". Zgodnie z tym opracowaniem działka nr [...] nie została włączona w planowany użytek ekologiczny "[...]" – s. 105. Zwrócono w nim jednak uwagę, na potrzebę ochrony szlaków migracji – korytarzy ekologicznych - płazów, gadów i ptaków. W tej materii opracowanie nie odnosi się wyłącznie do obszaru proponowanego użytku [...], lecz ma charakter holistyczny, odnosi się do obszaru całego miasta; - analiza Zarządu Zieleni Miejskiej z listopada 2019 r. "Uwarunkowania przyrodnicze terenu położonego w rejonie ul. (...) i ul. (...) w Krakowie". I w tym opracowaniu działka nr [...] została włączona w obszar "[...]" – s. 3, rys. 1, s. 4, rys. 2. W opracowaniu zwrócono uwagę, że w stosunku do obszaru ul. (...) i ul. (...), postanowienia dokumentów planistycznych nie zabezpieczają należycie zasobów przyrodniczych. Założono w nim konieczność zmiany dokumentów planistycznych terenu [...], w tym obszaru położenia działki nr [...]– s. 8. Proponowany w Analizie użytek ekologiczny – rys. 7, s. 9 - nie obejmował wzmiankowanej działki, niemniej włączono ją w obszar ochrony krajobrazu – rys. 8, s. 11 – strefy zieleni publicznej – rys. 9, s. 12. Działka skarżącego kasacyjnie bezsprzecznie wchodziły w granice Zielonego Pierścienia Podgórza oraz obszar, który w przyszłości – bez ochrony – będzie deficytowy pod względem terenów zieleni publicznej – rys. 10, s. 13. Jak z powyższego wynika, okoliczność, że teren działki nr [...] pierwotnie nie był uwzględniany w planowanych granicach użytku ekologicznego nie świadczy o tym, że nie przypisywano jej wartości przyrodniczych. Założenie było takie, że wartości te na przedmiotowej działce występują, tyle że będą chronione poprzez właściwe postanowienia aktów planistycznych – Studium, MPZP – a nie w formie użytku ekologicznego – s. 27- 28. Są to tereny, które nie powinny podlegać zabudowie ze względu na walory krajobrazowo-przyrodnicze – plansza 9, rys. 13, s. 27. Ważne i potrzebne jest, aby zwrócić uwagę, że teren działki nr [...] został objęty szlakiem migracyjnym płazów w kierunku stawów i obszaru Parku [...] – rys. 12 s. 23. Dodać należy, że w opracowaniu zwrócono uwagę, iż pomimo zaorania, nawiezienia gruntu, prowadzenia na nim działalności rolniczej, nie utracił on potencjału i waloru przyrodniczego – s. 16. Przyjęto również, że takie działania niewątpliwie zakłóciły migrację płazów, jednak jej nie wyłączyły – s. 22; - opracowanie inwentaryzacji herpetologicznej i ornitologicznej w obszarze ulicy (...). Raport końcowy. Instytut Ochrony Przyrody PAN z 2020 r. Z przedmiotowego opracowania wynika, że działka [...] znajduje się na obszarze występowania 76 gatunków ptaków. Jak stwierdza się w opracowaniu "większość gatunków występujących na tym terenie to gatunki objęte w Polsce ochroną prawną, ścisłą lub częściową". – s. 50. W opracowaniu zwrócono uwagę, że teren [...] podlegał istotnym przemianom w wyniku działalności człowieka. Wnioskowano o wyłączenie go z zagospodarowania i przywrócenie wartości przyrodniczych wynikających z jego potencjału. Działania takie umożliwiłyby włączenie obszaru [...] w [...] i utrzymały łączność ekologiczną pomiędzy obszarami zieloni miejskiej tej części Miasta Krakowa. Załączone do Inwentaryzacji plansze dowodzą, że na terenie działki skarżącego kasacyjnie występują ptaki w okresach godowych, pogodowych oraz w okresie zimowania; - opracowanie z 2022 roku pod redakcją M. K., K. K. pt.: "[...]", wykonane na zlecenie Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie. Z opracowania wynika jednoznacznie, że działka nr [...] wchodzi w obszar proponowanego użytku ekologicznego. Znajdują się na niej murawy napiaskowe i cenniejsze zbiorowiska ruderalne. Na działce występuje głównie rajgras wyniosły (Arrhenatherum elatius). W opracowaniu podano, że teren obejmujący działkę nr [...]cechuje się zubożałym składem florystycznym; - "Inwentaryzacja przyrodnicza projektowanego użytku ekologicznego [...]" z 2023 r., autorstwa G. pod kierownictwem R. W., które powstało na zlecenie Gminy Miejskiej Kraków. Z dokumentu tego wynika, że działka nr [...] wchodzi w obszar (4,4 ha), na którym występują chronione prawnie płazy, w szczególności grzebiuszka ziemna – s. 31 i n., rysunki na stronach 68 i n. W każdym z przedstawionych dokumentów szeroko odniesiono się do potrzeby ochrony przyrodniczej obszaru, w który wchodzi działka nr [...]. Kwestie te nie zostały w ogóle przeanalizowane przez Sąd pierwszej instancji. W szczególności nie można podzielić stanowiska WSA, że z akt sprawy nie wynika, aby działka [...] była cenna przyrodniczo. Już wstępny przegląd dołączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów oraz wyraźne wskazanie organu, iż stanowiły one podstawę opracowania zaskarżonej uchwały dowodzi, że na działce nr [...] znajdują się siedliska przyrodnicze w rozumieniu art. 5 pkt 17 i 18 u.o.p. Znajdują się na niej również stanowiska rzadkich i chronionych gatunków roślin i zwierząt. Owszem rację ma Sąd pierwszej instancji, że w przywołanych dokumentach nie wskazuje się wprost na działkę nr [...], ale uszło uwadze sądu, że o charakterystyce działki można rozstrzygnąć na podstawie map, rysunków i planów. Wynika z nich jednoznacznie w jakim obszarze i o jakiej charakterystyce przedmiotowa działka się znajduje oraz jakie ustalenia i wnioski zawarte w części tekstowej są dla niej adekwatne. Nie można zgodzić się z WSA, że z dokumentacji załączonej do akt nie wynika, aby na działce nr [...] znajdowała się roślinność, która uzasadniałaby włączenie jej w obszar użytku. Na załączniku nr 7 do Waloryzacji kolorem żółtym, nr 14 oznaczono obszar, w który wchodzi działka nr [...] i podano, że znajdują się na nim murawy napisakowe i cenniejsze zbiorowiska ruderalne - rajgras wyniosły (Arrhenatherum elatius). Fakt migracji płazów przez działkę nr [...] wynika chociażby z rys. 12, s. 23 opracowania z 2019 roku oraz Inwentaryzacji z 2023 roku, s. 43 rycina 8. Kwestia ta jest poruszana wielokrotnie właściwie we wszystkich powołanych dokumentach. WSA nie zauważa, że działka nr [...] stanowi element łączący obszar [...] z Parkiem [...] i jest koniecznym komponentem [...] – opracowanie z 2019 roku. Nie można zatem przyjąć, że działka nr [...] jest niejako "doklejona" do właściwego obszaru użytku ekologicznego. Nie można zaaprobować oceny WSA, że z akt nie wynika, iż występująca na działce nr [...] roślinność zasługuje na objęcie ochroną. Sformułowana przez Sąd a quo teza, że w sprawie nie wykazano, iż znajdujące się na działce nr [...] zbiorowiska łąk świeżych stanowią zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej jest z założenia błędna i w konsekwencji potwierdza zarzut naruszenia art. 42 u.o.p. w zw. z art. art. 5 pkt 18 u.o.p. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że w sprawie nie chodzi o zasadność ustanowienia użytku ekologicznego na działce nr [...], tylko o zasadność włączenia tej działki w obszar takiego użytku. Zgodnie z podanymi na wstępie założeniami systemowymi rozważenie przesłanek ustanowienia użytku ekologicznego na działce nr [...] nie może odbywać się autonomicznie, tzn. bez uwzględnienia charakterystyki całego obszaru objętego jego granicami. Wzmiankowana działka stanowi część terytorialnie wyodrębnionego układu przyrodniczego, o bardzo zróżnicowanej charakterystyce funkcjonalnej oraz gatunkowej i to właśnie ta różnorodność jest elementem, który przesądza o konieczności objęcia go ochroną. Przekrojowo obszar użytku nie jest jednorodny w ujęciu występujących na jego obszarze roślin oraz zwierząt. Niewątpliwie również nie wszystkie rośliny oraz zwierzęta są objęte ochroną prawną. Nie zmienia to jednak wyrażonej w Waloryzacji oceny, iż pomimo że część występujących na terenie użytku gatunków roślin i zwierząt w skali kraju występuje powszechnie, to w skali terenu Miasta Krakowa stanowią rzadkość. Jest faktem notoryjnym, że rozwijająca się zabudowa mieszkaniowa, szczególnie w dużych miastach systematycznie uszczupla tereny przyrodniczo dzikie, niezagospodarowane. Z zalegającej w aktach sprawy dokumentacji (powołanej wyżej) oraz z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały wynika, że celem ustanowienia użytku ekologicznego było zachowanie takich obszarów z jednoczesnym podjęciem działań zmierzających do poprawy ich struktury przyrodniczej. Oceny przyrodniczej wartości działki nr [...] nie można zatem redukować wyłącznie do tego, jakie konkretnie gatunki roślin i zwierząt zostały na jej terenie zinwentaryzowane. Uwzględniać ona powinna również funkcjonalny związek tej działki z pozostałym obszarem ustanowionego użytku ekologicznego, przy czym ów związek nie powinien być rozumiany jedynie statycznie, jako pewien obserwowalny układ zależności przyrodniczych, lecz dynamicznie, a więc z uwzględnieniem potencjału rozwojowego na przyszłość. Jeżeli użytek ekologiczny ma obejmować "pozostałości ekosystemów zasługujących na ochronę" to eo ipso musi dotyczyć ekosystemów niekompletnych, osłabionych, ale jednocześnie takich, które z uwagi na aktualną i przewidywalną wartość przyrodniczą trzeba chronić. Owa ochrona nie może sprowadzać się tylko do działań prezerwacyjnych, utrwalających, zachowawczych. Uczynione przez prawodawcę zastrzeżenie, iż użytek ekologiczny odnosi się do "pozostałości ekosystemu" dowodzi tego, iż ochrona realizowana w tej formie z założenia powinna zmierzać do odtworzenia nadszarpniętego przyrodniczo ekosystemu, a nie jedynie do homeostatycznego utrzymania status quo z daty utworzenia użytku. Z tego też względu eksponowana przez WSA okoliczność, że roślinność na terenie działki nr [...] charakteryzuje się zubożałym składem florystycznym nie ma w sprawie zasadniczego znaczenia. Fakt, iż roślinność jest słabo rozwinięta może natomiast wskazywać, iż jest elementem "pozostałości ekosystemu", który warto odtworzyć. Nie chodzi bowiem jedynie o zachowanie tworzącej ten ekosystem fauny i flory, ale o poprawę jego kondycji i rozwój, który może się przejawiać – co nieuniknione – również poprzez migrację na tereny sąsiednie. Nie jest rolą sądu administracyjnego analizowanie racjonalności granic przyjętego użytku ekologicznego, jest jego rolą natomiast ocena, czy w tych granicach występują zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej. Sam fakt, że obszar działki nr [...] znajduje się po północno-zachodniej stronie od ulicy [...] nie świadczy o tym, że jest przyrodniczo bezwartościowy. Kwestia ta nie została przez Sąd pierwszej instancji należycie rozważona, a w każdym razie stanowisko WSA w ogóle nie uwzględnia ustaleń i wniosków materiałów, którymi kierowała się Rada Miasta Krakowa podejmując kwestionowaną uchwałę. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że in casu ustanowienie użytku ekologicznego nie mogło stanowić prawnej formy ochrony tras migracji zwierząt, albowiem adekwatne byłoby w tym względzie ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu, jako przewidzianej prawem (art. 23 ust. 1 u.o.p.) formy ochrony korytarza ekologicznego. Zdaniem NSA korytarz ekologiczny zdefiniowany w art. 5 pkt 2 u.o.p. jako "obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów" odnosi się do terenu, przez który dochodzi do przemieszczania się tych elementów przyrodniczych. Korytarz ekologiczny nie jest formą ochrony przyrody, lecz obszarem o funkcji migracyjnej, który może być objęty taką ochroną. Korytarz ekologiczny jest więc realnie i obiektywnie istniejącą i zweryfikowaną funkcją na danym terenie. Przepisy prawa nie przewidują żadnej formy prawnej dla stworzenia korytarza ekologicznego, umożliwiają natomiast jego ochronę. Może to nastąpić, albo poprzez włączenie korytarza ekologicznego do aktów planistycznych, np. plan zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo poprzez włączenie go w jedną z prawnych form ochrony przyrody. Nie można zgodzić się z WSA, że jedyną formą ochrony korytarzy ekologicznych jest obszar chronionego krajobrazu. To, że w art. 23 ust. 1 u.o.p. wskazuje się, że teren pełniący funkcję korytarza ekologicznego może stanowić obszar wyróżniający się krajobrazem o zróżnicowanych ekosystemach nie redukuje możliwości ochrony takich korytarzy wyłącznie w formie obszaru chronionego krajobrazu. Dany teren może pełnić funkcję korytarza ekologicznego i jednocześnie nie posiadać cech krajobrazowo cennych. Nie oznacza to jednak, że nie może podlegać ochronie w innej formie, dopuszczonej przepisami ustawy o ochronie przyrody. Jest oczywiste, że jeżeli w ramach użytku ekologicznego można chronić "siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania" to należy również chronić trasy migracyjne (korytarze ekologiczne), których zachowanie jest niezbędne, aby wymienione formy przyrodnicze mogły przetrwać i się rozwijać. Nie można się wreszcie zgodzić z WSA, że kolizja postanowień zaskarżonej uchwały z uchwalonym wcześniej Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego stanowi prawny argument do uwzględnienia skargi. Wnioski WSA w tym zakresie nie mieszczą się w paradygmacie kontroli legalności, albowiem nie odwołują się do żadnego normatywnego wzorca. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają obowiązek określenia w planie miejscowym zarówno zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), jak i granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie (art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Jeżeli opracowywany (projektowany) plan miejscowy ma obejmować istniejącą formę ochrony obiektowej, to uchwałę w sprawie ustanowienia takiej formy należy respektować w postanowieniach planu miejscowego. Wynika to wprost z art. 73 ust. 1 pkt 1 prawa ochrony środowiska, stanowiącego, że w planie miejscowym uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia m.in. użytku ekologicznego. Gdy natomiast ustanowienie obiektowej formy ochrony przyrody nastąpi po uchwaleniu planu miejscowego, to taką formę należy ująć w planie, poprzez jego aktualizację (zmianę, nowelizację) – tak J. Chmielewski, Obiektowe formy ochrony przyrody w gminach – aspekty prawne, Samorząd Terytorialny 9/2014, s. 38. Z podanych przyczyn uwzględnieniu podlegał zarzut naruszenia art. 42 u.o.p. w zw. z art. 45 pkt 2, 4 i 7 u.o.p. Mając całość powyższego na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W ponownie prowadzonym postępowaniu WSA uwzględni oceny prawne sformułowane w części zważającej niniejszego uzasadnienia, a w szczególności rozważy, czy w kontekście treści materiałów załączonych przez organ do akt zachodziły prawne podstawy do włączenia działki nr [...] w obszar użytku ekologicznego [...]. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.