II SA/Rz 146/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2020 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego H. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

II SA/Rz 146/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił na rzecz HK warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wodnej na rzece Wisłoka w miejscowości [...]. Od ww. decyzji odwołania wnieśli: C (COBORU) Stacja Doświadczalnej Oceny Odmian w [...] oraz Polski Związek Wędkarski (PZW) Okręg w [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania PZW Okręg w [...], uznając, że podmiot ten nie wykazał interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, nie zwracał się także o dopuszczenie do udziału w sprawie jako organizacja społeczna, na podstawie art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Decyzją z tego samego dnia nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania COBORU, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Obie te decyzje Kolegium z dnia 9 lutego 2016 r. zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., II SA/Rz 431/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję organu II instancji z dnia 9 lutego 2016 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania PZW Okręg w [...], przyjmując, że podmiotowi temu przysługuje przymiot strony postępowania. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., II OSK 1007/17. W następstwie tych orzeczeń WSA w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2018 r., II SA/Rz 430/16 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla elektrowni wodnej na rzece [....]. Przyczyną takiego orzeczenia było naruszenie przez organ przepisów k.p.a. wyrażające się w braku rozpoznania wszystkich odwołań złożonych od decyzji pierwszoinstancyjnej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiesiło postępowanie odwoławcze. Jako przyczynę zawieszenia postępowania organ wskazał wystąpienie przez inwestora z wnioskiem w trybie art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.) – dalej "ustawa środowiskowa", co w ocenie organu wskazuje, że inwestycja będzie etapowana. Zdaniem Kolegium, powyższe ma znaczenie dla rozstrzygnięcia wydanego w postpowaniu o ustalenie warunków zabudowy, wobec czego należało przyjąć, że w opisywanej sprawie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W piśmie z dnia 30 września 2019 r. HK zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o podjęcie zawieszonego postępowania. Uzasadniając zgłoszone żądanie podał, że zagadnienie wstępne stanowiące podstawę zawieszenia postępowania zostało rozstrzygnięte ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej, wobec czego organ winien rozpatrzyć wniesione odwołania. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 2 i art. 101 § 3 w zw. z art. 123, art. 144 i art. 127 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania. Organ podał, że sporne postępowanie odwoławcze uzależnione jest od merytorycznego rozpoznania sprawy prowadzonej w trybie art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej. Rozstrzygnięcie takie musi mieć charakter rozstrzygnięcia stałego i trwałego, a za takowe nie sposób uznać postanowienia organu, które zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. HK zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentując, że wniesienie skargi na ostateczne postanowienie organu administracji, nie wstrzymuje jego wykonania. Brak jest zatem podstaw prawnych uzasadniających dalsze zawieszenie postępowania odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 29 października 2019 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego. W ocenie Kolegium, zakończenie postępowania stanowiącego zagadnienie wstępne dla opisywanej sprawy należy utożsamiać z chwilą powstania trwałych skutków prawnych. Takiego zaś charakteru nie nosi ostateczne postanowienie organu, które zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez kilka stron postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, HK wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego, wydanie postanowienia w trybie art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej powoduje, że ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania w opisywanej sprawie, gdyż wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania tego postanowienia. Skarżący podniósł, że decyzja środowiskowa wydana dla przedsięwzięcia była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego i została przez ten sąd utrzymana w mocy. Ponadto biegły potwierdził, że etapowości inwestycji nie ma i nie będzie negatywnie oddziaływać na sytuację w terenie. W odpowiedzi na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a to w związku z powołanymi wcześniej wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2015 r. II SA/Rz 1633/14 25 listopada 2016 r., II SA/Rz 431/16, z dnia 16 października 2018 r., II SA/Rz 430/16 oraz wyrokiem NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., II OSK 1007/17. Na wstępie należy wyjaśnić, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego. Podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił art. 97 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1-4 k.p.a., organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania ocenie podlega zatem, czy istnieją nadal przyczyny zawieszenia, uzasadniające trwanie "stanu zawieszenia". Prowadzi to do wniosku, że w tym postępowaniu pośrednio weryfikuje się również przesłanki zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 137508, www.nsa.gov.pl). Jeżeli więc w dniu zawieszenia postępowania administracyjnego nie zachodzą żadne z przewidzianych prawem przesłanki zawieszenia, to nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy. I nie jest to, co należy podkreślić, kwestia wzruszenia prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz jedynie wyciągnięcie wniosku z tego, że sytuacja, która uzasadniała zawieszenie, nie istnieje (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 404/18). Za podstawę zawieszenia postępowania odwoławczego, toczącego się na skutek odwołań COBORU oraz PZW Okręg w [...] od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wodnej, Kolegium przyjęło okoliczność wystąpienia przez skarżącego – inwestora z wnioskiem w trybie art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 283, ze zm. – dalej również "ustawa środowiskowa"). Przepis ten dotyczy "terminu aktualności" decyzji środowiskowej, której uzyskanie jest niezbędne w procesie inwestycyjnym, przed wydaniem decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej w tym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub dokonaniem zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. W obecnym stanie prawnym co do zasady złożenie wniosku o wydanie decyzji lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b (art. 72 ust. 3). Możliwe jest jednak przedłużenie tego terminu do 10 lat, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w pierwszej instancji, stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane. Zajęcie stanowiska następuje na wniosek uwzględniający informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane (art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej). W niniejszej sprawie kwestia zajęcia stanowiska co do aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia była przedmiotem rozpoznania tut. Sądu, który w sprawie II SA/Rz 1126/19 kontrolował postanowienie SKO w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie zajęcia stanowiska z art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej. Wyrokiem z dnia 4 marca 2020 r., II SA/Rz 1126/19, WSA w Rzeszowie uchylił ww. postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 maja 2019 r., przyjmując, że postępowanie z wniosku HK w przedmiocie zajęcia stanowiska było bezprzedmiotowe. Sąd w tym wyroku przyjął, że wymienione w art. 72 ust. 3 i 72 ust. 4 ustawy środowiskowej terminy zostały wydłużone w stosunku do wcześniej obowiązujących regulacji. I tak na mocy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 211) wskazany w art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej dotychczasowy 4-letni termin został wydłużony do 6 lat, zaś termin wskazany w art. 72 ust. 4 tej ustawy został wydłużony do 10 lat. Przy czym dopiero kolejna nowelizacja tego przepisu (ustawa z dnia 9 października 2015 r. o zmianie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2015 r., poz. 1936 z późn. zm.) wprowadziła możliwość zastosowania nowych, tj. wydłużonych terminów, od decyzji ostatecznych wydanych przed wejściem w życie tej nowelizacji, tj. przed dniem 24 grudnia 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej z 9.10.2015 r., do terminu, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy może być załączona do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się przepisy art. 72 ust. 3 i 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Powyższe przepisy wydłużające terminy wskazane w art. 72 ust. 3 i 4 ustawy środowiskowej mają zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem weszły one w życie z dniem 24 grudnia 2015 r., a więc w czasie, gdy bezspornie nie upłynęły jeszcze obowiązujące terminy dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla przedmiotowej inwestycji. W niniejszej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] sierpnia 2012 r. (wtedy też uzyskała walor ostateczności). Wniosek o zajęcie stanowiska został złożony przez inwestora w dniu 21 czerwca 2018 r. Tak więc wniosek do organu właściwego wnioskodawca złożył przed upływem 6-letniego terminu z art. 72 ust. 3 i ust. 4 ustawy środowiskowej, który mijał 10 sierpnia 2018 r. Hipotezą normy z art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej objęte jest otrzymanie przez inwestora stanowiska organu przed upływem 6-letniego (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/17). W oczywisty sposób termin ten w kontrolowanej sprawie nie został dotrzymany. Sąd podkreślił, że termin przewidziany w art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej jest terminem prawa materialnego i jako taki wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego , nie może być on ze swej istoty przedłużany czy też przywracany. Wyrokiem tym, II SA/Rz 1126/19, z mocy powołanego na wstępie art. 153 P.p.s.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie również jest związany, co oznacza przyjęcie wyrażonej w nim oceny prawnej, że postepowanie w sprawie stanowiska w trybie art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej jest bezprzedmiotowe. Tym samym nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie istniały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1-4 k.p.a., a skoro postępowanie pomimo tego zostało zawieszone, zaistniały podstawy do jego podjęcia. Z tych przyczyn nie można zaakceptować stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu je poprzedzającym o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, bowiem rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 97 § 2 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje ich uchyleniem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 oraz 153 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 210 § 2 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a.