II OSK 2196/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 146/20 w sprawie ze skargi H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 22 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 146/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej: "Kolegium", "SKO") z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego od decyzji z [...] listopada 2015 r., nr [...], którą Burmistrz P. (dalej: "Burmistrz") ustalił na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wodnej na rzece W. w miejscowości B.: I. uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Kolegium z [...] października 2019 r., nr [...]; II. zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] w S. - [...] w P. (dalej: "Centralny Ośrodek", "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1126/19 dawały podstawy do stwierdzenia, że na datę orzekania przez Sąd pierwszej instancji zachodziły określone w art. 97 § 2 k.p.a. podstawy podjęcia postępowania administracyjnego i równocześnie nie istniała podstawa zawieszenia postępowania odwoławczego, określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i nie zachodziła podstawa jego zawieszenia polegająca na zagadnieniu wstępnym obejmującym postanowienie Kolegium w przedmiocie stanowiska określonego w art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283; dalej: "ustawa ocenowa"), ani też mający zapaść prawomocny wyrok w sprawie ze skargi na takie postanowienie (postanowienie Kolegium z [...] sierpnia 2019 r., nr [...]); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wywodu sprowadzającego się do konkluzji o nielegalności postanowienia zawieszającego postępowania, podczas gdy art. 97 § 2 k.p.a. wymagał tylko zbadania czy niesporna już podstawa zawieszenia odpadła, a nie, że nie powstała, jak przyjęto to w zaskarżonym wyroku. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o skierowanie skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie. 3. W związku z informacją o śmierci uczestnika postępowania, M. J., zarządzeniem z [...] kwietnia 2023 r. za jego następców prawnych uznano J. J., Z. J., H. N. i H. J. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, w oparciu o uzasadnienie zaskarżonego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Rzeszowie, oddalając skargę. W szczególności, w wyroku tym zwrócono uwagę na wadliwość zawieszenia postępowania odwoławczego na mocy postanowienia Kolegium z [...] stycznia 2019 r., nr [...], z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 4 ustawy ocenowej. WSA w Rzeszowie odwołał się tu do ocen prawnych zawartych w wyroku tego Sądu z 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1126/19, którym to orzeczeniem uchylono postanowienie Kolegium z [...] lipca 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu w przedmiocie zajęcia stanowiska, że przedsięwzięcie przebiega etapowo, oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia wydanej przez Kolegium [...] sierpnia 2011 r. oraz umorzono postępowanie administracyjne. 4.5. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 97 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08 oraz wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1822/20, CBOSA; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, 18 wyd., Nb 11 do art. 97 oraz K. Wojciechowska, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2021, 30 wyd., Nb 63 do art. 97). Wymaga podkreślenia, że zawieszenie postępowania stanowi odstępstwo od zasady ciągłości postępowania oraz godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Dlatego też uzasadnione jest zastosowanie w tym przypadku wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej art. 97 § 2 k.p.a. poprzez dopuszczenie, w ramach kontroli postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, weryfikacji legalności zawieszenia tego postępowania. Należy dodać, że w niniejszej sprawie sporne postanowienie Kolegium o zawieszeniu postępowania [...] stycznia 2019 r. nie było poddane kontroli sądowej. 4.6. Zasadnie natomiast zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej na to, że w chwili wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie orzeczenia (tj. [...] maja 2020 r.), wspomniany wyżej wyrok WSA w Rzeszowie z 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1126/19, nie był jeszcze prawomocny. Pomimo tego, zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a., w realiach niniejszej sprawy, nie mógł okazać się zasadny. Po pierwsze, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA w Rzeszowie podzielił w całości oceny prawne wyrażone w wyroku tego Sądu z 4 marca 2020 r., a dotyczące bezprzedmiotowości, w realiach niniejszej sprawy, występowania przez skarżącego do Kolegium o zajęcie stanowiska, że przedsięwzięcie przebiega etapowo, oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia wydanej przez Kolegium [...] sierpnia 2011 r. Tymczasem, to właśnie wystąpienie przez skarżącego o zajęcie wspomnianego stanowiska było przyczyną zawieszenia postępowania odwoławczego przez Kolegium na mocy postanowienia z [...] stycznia 2019 r. Po drugie, w chwili orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. 15 czerwca 2023 r., wspomniany wyrok WSA w Rzeszowie z 4 marca 2020 r. był już prawomocny (zob. postanowienie NSA z 6 października 2020 r., sygn. akt II OZ 698/20, CBOSA). Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był, dokonując oceny legalności zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie z 22 maja 2020 r., uwzględnić wyrok WSA w Rzeszowie z 4 marca 2020 r. Moc wiążąca prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych (art. 170 oraz art. 153 p.p.s.a.) dotyczy każdego sądu, a zatem również Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Określona w art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w odniesieniu tak do organu administracji publicznej, jak i do sądu administracyjnego oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie weryfikowana, a tym bardziej odmiennie rozważona. Przedmiotowe związanie prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego rozciąga się na motywy wyroku w takich granicach, w jakich zdeterminowały one treść jego sentencji. Jak się przyjmuje jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie dających się pogodzić w systemie sprawowania władzy publicznej (por. np. wyrok NSA z 2 sierpnia 2022 r., II OSK 2469/19 oraz wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1434/21, CBOSA). 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.