II SA/Ol 694/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi L. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie uregulowania własności gospodarstwa rolnego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat J. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie przez organ wraz ze skargą L. Z. (dalej zwanej skarżącą) akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 3 listopada 2016 r. skarżąca zwróciła się do Starosty z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej aktem własności ziemi z dnia 16 sierpnia 1972 r. (znak: "[...]"), dotyczącym uregulowania własności gospodarstwa rolnego, składającego się z nieruchomości położonej we wsi, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr "[...]" oraz we wsi A, oznaczonej jako działka nr , o łącznej powierzchni 2,0400 ha, wydanego na małżeństwo S. W. i M.. Zaskarżonym postanowieniem Burmistrz rozstrzygnął o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu podał w szczególności, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1491), do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Na postanowienie Burmistrza zażalenie wniosła L. Z., wyrażając niezadowolenie z takiego sposobu załatwienia jej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z "[...]", uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozparzenia. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniło, że o tym czy dane pismo jest podaniem o wznowienie postępowania czy innym żądaniem, decyduje treść pisma a nie jego forma zewnętrzna. Z treści podania L. Z. z dnia 3 listopada 2016 r. wynika, że żąda ona wznowienia postępowania w sprawie zakończonej aktem własności ziemi z dnia 16 sierpnia 1972 r. Takiej kwalifikacji treści tego pisma dokonał również Starosta oraz Wojewoda, orzekający wcześniej w tej sprawie. W ocenie Kolegium niezrozumiałe jest zatem potraktowanie przez organ I instancji podania L. Z. jako żądania stwierdzenia nieważności, tym bardziej, że organ I instancji nie jest właściwy rzeczowo w sprawach weryfikacji decyzji tego typu w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ II instancji wskazał dalej, że jeśli Burmistrz powziął w tym zakresie wątpliwości to rolą każdego organu administracji publicznej, do którego wniesiono podanie jest w pierwszej kolejności ustalenie istoty żądania. W ramach wstępnej oceny merytorycznej w przypadku wątpliwości organ jest zobowiązany do wezwania wnoszącego podanie do złożenia w tym względzie wyjaśnienia pod rygorem przyjęcia na potrzeby dalszego postępowania określonego przedmiotu. Kolegium argumentowało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że po bezspornym ustaleniu, że wniesione podanie dotyczy wznowienia postępowania organ może dokonać jedynie oceny formalnej podania, sprawdzić zachowanie terminu, stwierdzić istnienie przedmiotu zaskarżenia (decyzji ostatecznej) oraz to, czy żądanie i okoliczności przytoczone w podaniu mieszczą się w ramach podstaw wznowienia postępowania (bez oceny ich zasadności, gdyż jest to przedmiot kolejnej fazy procedury wznowieniowej), a także czy nie istnieją inne przyczyny uniemożliwiające wznowienie postępowania. Kolegium wyjaśniło, że po przeprowadzeniu tych czynności następuje odpowiedni akt procesowy - postanowienie o wznowieniu postępowania wydane w oparciu o art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej jako k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy albo postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Podstawę wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania stanowi niedopuszczalność wznowienia postępowania, która może wypływać z przyczyn podmiotowych - podanie składa strona pozbawiona zdolności do czynności prawnych, z przyczyn przedmiotowych – np. brak decyzji ostatecznej, żądanie niepodpadające pod żaden z przepisów art. 145 § 1, 145a i 145b K.p.a., a także z powodu upływu terminu, bądź też sytuacji, w której przepisy prawa zakazują wznowienia postępowania w danej sprawie. W żadnym razie – zdaniem Kolegium - w przypadku wznowienia postępowania na etapie wstępnym nie wydaje się postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a. K.p.a. W skardze na powyższe postanowienie Kolegium, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym brak wzięcia pod uwagę sfałszowanego protokołu przesłuchania strony z 9 sierpnia 1972 r. W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium i rozpatrzenie sprawy przez Sąd. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na postanowienie, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać zaskarżonemu postanowieniu Kolegium z dnia 30 czerwca 2017 r., uchylającemu postanowienie organu I instancji i przekazującemu sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Podstawę prawną wydania postanowienia z dnia 30 czerwca 2017 r. stanowił art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 144 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast stosownie do treści art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Kolegium w sposób przekonujący wykazało wady w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 3 listopada 2016 r. Przede wszystkim z niewiadomych powodów organ I instancji potraktował pismo strony jako wniosek o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia 16 sierpnia 1972 r. i na podstawie art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Kolegium zasadnie wskazało, że organ I instancji nie był właściwy rzeczowo w sprawie weryfikacji decyzji w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Oznacza to, że do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi właściwe rzeczowo jest samorządowe kolegium odwoławcze. Konsekwentnie także do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności właściwy jest ten organ, nie zaś organ I instancji. Niezależnie od tego organ I instancji nie ustalił w istocie jakie było żądanie wniosku złożonego przez stronę skarżącą. Dopiero zaś po ustaleniu treści żądania organ mógł podjąć stosowne czynności procesowe wraz z zakończeniem postępowania we właściwej formie. Kolegium w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia szczegółowo wytknęło organowi błędy w przeprowadzonym postępowaniu, wskazało też jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnić należy, że zaskarżone postanowienie Kolegium wydane zostało w stadium wszczęcia postępowania. Kolegium mając na uwadze przepisy K.p.a. nakazało organowi I instancji właściwe zakwalifikowanie wniosku strony skarżącej celem jego rozpoznania i załatwienia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił. O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).