II SA/Ol 428/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miasta Działdowo z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości położonej przy ul. Kościuszki w Działdowie oddala skargę.

E. S. (dalej jako: "skarżąca", "strona") złożyła skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1) pominięcie zasad celowości, rzetelności i zasadności przy podejmowaniu uchwały, 2) naruszenie dobra i interesów mieszkańców miasta [...] wydając uchwałę o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości, z której korzystają mieszkańcy pobliskich nieruchomości, 3) naruszenie dobra i interesów mieszkanki miasta [...] – skarżącej, poprzez wyrażenie zgody na sprzedaż nieruchomości, która stanowiłaby drogę dojazdową do jej nieruchomości; wyrażenie zgody na sprzedaż działki nr [...], mimo braku prawomocnie zakończonego postępowania z wniosku o podział nieruchomości skarżącej, sąsiadującej ze sprzedawaną działką, 4) naruszenie art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyrażenie zgody na sprzedaż nieruchomości podczas gdy organ winien zawiesić działanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania dotyczącego podziału działki ewidencyjnej nr [...] obrębu Miasto [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że interes skarżącej został naruszony. Podniesiono, że strona złożyła wniosek o podział nieruchomości w dniu 5 stycznia 2023 r., przez co w wyniku podziału dostęp do wydzielonej części działki przebiegałby przez działkę o nr [...], ale postanowieniem z dnia 25 stycznia 2023 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił podziału nieruchomości. Wnioskodawczyni skutecznie odwołała się od tego postanowienia, a SKO je uchyliło, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, jednak w międzyczasie Rada Miasta [...] wydała uchwałę, zgodnie z którą wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości. W ocenie skarżącej sprzedaż nieruchomości gminnej pozbawi możliwości podziału jej własnej działki, bowiem utraci ona dostęp do drogi publicznej. Przeprowadzenie drogi dojazdowej przez działkę o nr [...] to jedyna możliwa opcja umożliwienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Co więcej, mieszkańcy miasta [...] zamieszkujący w pobliżu sprzedawanej działki wystosowywali pisma do organów miasta z prośbą o niesprzedawanie działki nr [...]. Zwrócono uwagę, że postępowanie z wniosku strony o podział działki nadal pozostaje nierozstrzygnięte, zaś w przypadku sprzedaży nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własności Gminy - Miasto [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działka o nr [...], uniemożliwione będzie ustanowienie drogi dojazdowej do wydzielonej działki. Stąd niezbędne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o podział działki ewidencyjnej nr [...] obrębu Miasto [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w związku z brakiem wykazania przez skarżącą interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ewentualnie - oddalenie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w całości skargi wniesionej przez skarżącą na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 40), u.s.g, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z treścią wskazanego przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu faktycznego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Czynności organów (uchwały, zarządzenia) podejmowane z powołaniem się na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej", zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dodatkowo należy zauważyć, że podział na sferę imperium i dominium nie jest rozłączny, a kwestii właścicielskich (cywilnoprawnych) nie można jednoznacznie oddzielić od tych publicznoprawnych. Wszystko to sprawia, że z pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie można wyłączać tych czynności organów gminy, które dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym (zob. postanowienie z 27 października 2020 r., I OSK 1695/20, CBOSA). Tym samym należy stwierdzić, że skarga dotyczy kategorii spraw o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i dotyczy sfery administracji publicznej. W tym miejscu wskazać jednak należy, iż słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę, że na gruncie art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sądy administracyjne nie są władne do sprawowania kontroli zarówno co do zasadności jak i celowości działań gminy odnoszących się do stanowiących jej własność nieruchomości. Organy samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są w tym zakresie samodzielne, a jedyną dyrektywą, którą powinny się kierować są wyrażone w art. 12 u.g.n. zasady prawidłowej gospodarki. Brak bowiem norm, z których dałoby się wyprowadzić jednoznaczny nakaz zbycia określonych nieruchomości albo zakaz ich wyłączenia od sprzedaży (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7.03.2018 r., sygn. akt. II SA/Kr 26/18; CBOSA). W dalszej kolejności należało zbadać, czy skarżąca ma legitymację do zaskarżenia spornej uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli strona nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. W kwestii legitymacji skargowej wskazać należy, że z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na stronie skarżącej. Musi ona wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, CBOSA). Skarżąca musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, CBOSA). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, CBOSA). W konsekwencji, musi to być interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącej (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jej praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym, owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić (a nie musi) w przyszłości. Cytowany przepis kreujący legitymację skargową przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia. Zarazem, powołany przypis akcentuje naruszenie interesu prawnego, a więc jednoznacznie umocowanego w prawie materialnym, a nie interes faktyczny, jako podstawę legitymacji skargowej (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2021 r. II SA/Gd 502/21, CBOSA). Wymaga również podkreślenia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, a także wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, CBOSA). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, z 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2451/11, CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień prawnych konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01, CBOSA). Strona skarżąca musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 22 lutego 2006 r. sygn. II OSK 1127/05, CBOSA). Jest ona zobligowana wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając jej pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Zaskarżona uchwała dotyczy wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własności Gminy-Miasto [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działka o nr [...]. Przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.). Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 tej ustawy z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Niewątpliwie Gmina ma prawo do dysponowania majątkiem, w tym nieruchomościami, będącymi w jej zasobie. Tym samym ma również uprawnienie do sprzedaży takich nieruchomości i - jak wynika z przytoczonych przepisów - może to czynić w trybie przetargowym i bezprzetargowym. Zaskarżoną uchwałą wyrażono zgodę na sprzedaż w drodze przetargu działki o nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Działka ta sąsiaduje z działką skarżącej o nr [...]. Skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o podział własnej nieruchomości w dniu w dniu 5 stycznia 2023 r., przez co w wyniku podziału dostęp do wydzielonej części działki przebiegałby przez działkę o nr [...]. W ocenie skarżącej sprzedaż nieruchomości gminnej pozbawi możliwości podziału własnej działki, bowiem utraci dostęp do drogi publicznej. Przeprowadzenie drogi dojazdowej przez działkę o nr [...] to jedyna możliwa opcja umożliwienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Należy podzielić stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że skarżąca nie posiada praw podmiotowych w zakresie skutecznego ustanowienia zakazu zbycia nieruchomości przez Miasto [...]. Wyłączne uprawnienie w zakresie zbywania nieruchomości należy bowiem do Rady Miasta [...], która podejmuje uchwałę w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczającego kierunki realizowanej gospodarki komunalnej. Działania podejmowane przez organ są zatem zgodne z prawem, ponieważ zbycie nieruchomości będącej przedmiotem sporu bazuje na treści uchwalonego w dniu 24 maja 2002 r. przez Radę Miasta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści uchwalonego dokumentu wynika wprost, że wskazana nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...], co oznacza centralny obszar wielofunkcyjny, nie przewidujący tym samym obszaru drogowego na jego terenie. Tym samym, prowadzona przez Miasto [...] gospodarka komunalna nie może być podporządkowana partykularnemu interesowi skarżącej, dla której zbycie spornej nieruchomości jest niekorzystne. Ewentualne uwzględnienie żądania skutkowałoby nieuzyskaniem środków finansowych z tytułu zbycia nieruchomości, a ustanowienie drogi koniecznej wzdłuż jej granic doprowadziłoby do znacznego ograniczenia możliwości jej zbycia w dalszej przyszłości. Odstąpienie od zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy stanowiłoby naruszenie zasad prawidłowej gospodarki wynikającej z art. 23 u.s.g. W związku z powyższym zdaniem sądu naruszenia interesu prawnego skarżącej nie da się wywieść z treści przywołanego art. 28 ust. 1 lub art. 37 ust. 2 i 3 u.s.g. W ocenie sądu skarżąca kwestionując zaskarżoną uchwałę powołała się na swój partykularny interes związany z ewentualnymi trudnościami związanymi z przyszłym planowanym, ale jeszcze niedokonanym podziałem jej działki nr [...]. Tymczasem aktualny stan prawny jest taki, że wspomniana działka skarżącej ma dostęp do drogi od ulicy A. Natomiast, co podniesiono na sesji Rady Miasta odbytej w dniu 22 listopada 2018 roku, działka nr [...] nie ma statusu drogi wewnętrznej, więc nie jest drogą. Wskazano, że działka ta jest niezagospodarowana i zaśmiecona. Nowy zaś właściciel będzie zobowiązany do utrzymania porządku i będzie płacił podatki. Ponadto Burmistrz podniósł, że właściciele żadnej z przylegających działek nie uzgadniali nigdy żadnego wjazdu z działki nr [...]. Działki sąsiednie zaś mają uzgodnione wjazdy od ulicy B, bądź od ulicy A. Przez tą działkę nie jest ustanowiona służebność przejazdu dla żadnego z właścicieli działek, ani nie stanowi ona drogi publicznej. Faktem jest zaś, że w wyniku podziału działki skarżącej, działka wydzielona z jej działki mogłaby mieć dojazd przez tą działkę pod warunkiem, że ta działka byłaby sklasyfikowana jako droga publiczna. Z uwagi na to, że nie jest organ musiał odmówić uzgodnienia podziału tej działki. Natomiast działka, która mogłaby powstać z podziału, może być skomunikowana poprzez ustanowienie służebności przez już istniejącą działkę od strony ul. A, ewentualnie poprzez zmianę planu zagospodarowania i wytyczenie ciągu jezdnego od ulicy C. Dostrzec należy również, że z portalu geodezyjnego Geoportal nie wynika, że działka o nr [...] oznaczona jest jako droga. Nadmienić należy, że zainicjowane przez skarżącą postępowanie w sprawie podziału jej działki nie ma istotnego znaczenia dla ustalenia naruszenia jej interesu prawnego w sprawie sprzedaży gminnej działki o nr [...]. Jak już wskazano działka skarżącej ma dostęp do drogi od ulicy A, a więc sprzedaż wskazanej działki gminnej, która nie jest oznaczona jako droga, nie pozbawi jej tego dostępu. Podobnie dla rozpoznania niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, że skarżąca złożyła skargę na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - 12 terenów. Według skarżącej uchwałą tą organ dla ul. A określił zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu elementarnego, wyznaczając minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej na 800 m kw., przez co pozbawiono mieszkańców ul. A (w tym skarżącą) możliwości dzielenia ich działek. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 października 2023 r. II SA/Ol 566/23 sąd stwierdził nieważność § 19 załącznika graficznego nr 1.5 (jednostka struktury przestrzennej "A"- ul. C, ul. A), symbol przeznaczenia terenu elementarnego [...]. Tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej - pkt 2) "minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej: 800 m2- zgodnie ze stosownymi badaniami archeologicznym i historycznymi" zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do działki nr [...]. Podkreślić należy, że przytoczony wyrok WSA w Olsztynie nie jest prawomocny a co za tym idzie wskazany plan miejscowy w dalszym ciągu obowiązuje. Najistotniejsze jest jednak to, że postępowanie podziałowe z przytoczonych już wyżej względów nie ma istotnego znaczenia dla oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej, kwestionowaną w niniejszej sprawie uchwałą. Dlatego też w ocenie sądu brak było konieczności zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie do czasu uprawomocnienia się wyroku z 10 października 2023 r. lub zakończenia postępowania podziałowego dotyczącego działki skarżącej. Reasumując, dokonana analiza i badanie ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącej sporną uchwałą prowadzi do wniosku, że naruszenie takie nie miało miejsca. Dlatego też sąd nie badał kwestionowanej uchwały pod względem merytorycznym. W związku jednak z tym, że dla oceny zaistnienia po stronie skarżącej naruszenia potencjalnego interesu prawnego w sprawie konieczne było jego zbadanie, sąd nie odrzucił skargi skarżącej a na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę tą oddalił.