II SA/Gd 557/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Gminy Szemud z dnia 15 lipca 2021 r. nr XXV/355/2021 w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: M. R. (dalej: "Skarżący"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku", "Sąd pierwszej instancji") skargę na uchwałę nr XXV/355/2021 Rady Gminy Szemud (dalej: "Rada", "Organ") z dnia 15 lipca 2021 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż części działek nr [...],[...] położonych w obrębie geodezyjnym D., gm. Szemud (dalej: "Uchwała XXV/355/2021"), zarzucając jej naruszenie: 1. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu na zbycie nieruchomości stanowiących części działek nr [...] i [...]; 2. art. 25 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez powierzenie wykonania uchwały Wójtowi Gminy Szemud (dalej: "Wójt"), posiadającemu interes prawny w nabyciu części działek nr [...] i [...] objętych zaskarżoną uchwałą. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że części nieruchomości objęte Uchwałą XXV/355/2021 nie zostały wyodrębnione geodezyjnie, części działek nr [...] i [...] zostały uwzględnione w projektach podziałów nieruchomości obejmujących działki stanowiące jego własność, co potwierdza naruszenie jego interesu prawnego, tym samym posiadanie legitymacji do wniesienia skargi na Uchwałę XXV/355/2021. Zdaniem Skarżącego zaskarżona uchwała wywołuje skutki w sferze jego praw chociażby poprzez pozbawienie go prawa do udziału w przetargu, którego przedmiotem byłyby części ww. działek, mógłby on na prawach równych innym właścicielom sąsiednich nieruchomości starać się o zakup tych części nieruchomości. Ponadto mając na uwadze rys historyczny w sprawie, wcześniejsze nabycie przez Organ gruntów od Skarżącego (na poszerzenie drogi publicznej m.in. składającej się z działek nr [...] i [...]) pozwoliło teraz przeprowadzić sprzedaż części gruntów stanowiących drogę publiczną. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Skarżący wskazał, że pominięcie trybu przetargowego na podstawie tej regulacji nie jest dopuszczalne, gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, należących do więcej niż jednego podmiotu. W takim przypadku zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem ich zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia tryb przetargowy. Podkreślono, że poprawa warunków zagospodarowania, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna. Sam fakt przylegania działek do siebie nie tworzy jeszcze sytuacji funkcjonalnego ich powiązania. Stan ten należy oceniać z uwzględnieniem okoliczności indywidualnej sprawy. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych i literatury przedmiotu Skarżący podkreślił, że wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzająco. Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej. Skarżący wskazał, że części nieruchomości, objęte skarżoną uchwałą, stanowią fragmenty drogi dojazdowej do posadowionych wzdłuż niej budynków jednorodzinnych. Powtórzono, że objęte ww. uchwałą części nie zostały wyodrębnione geodezyjnie, części działek nr [...] i [...] zostały uwzględnione jedynie w projektach ich podziałów, tym samym nie było możliwe, na chwilę podjęcia uchwały, dokonanie precyzyjnego ustalenia ich funkcjonalnego powiązania z nieruchomościami przyległymi. Odwołując się do treści art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Skarżący podał, że zwolnienie z trybu przetargowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch warunków: niezbędności nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz braku możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Oceny tej dokonuje właściciel nieruchomości, czyli organ Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ocena ta nie może być jednakże dowolna. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że części działek przeznaczone zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały do zbycia w trybie bezprzetargowym są trwale zagospodarowane. Wskazano również, że działki nr [...] i [...] są zagospodarowane na cele mieszkaniowe (zgodnie z obowiązującym poprzednio miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Na nieruchomości znajduje się dom mieszkalny i teren zielony (ogród, sad). Odwołując się z kolei do orzecznictwa sądów administracyjnych Skarżący podniósł, że pominięcie trybu przetargowego na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest dopuszczalne, gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, należących do więcej niż jednego podmiotu. W takim przypadku zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem ich zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia tryb przetargowy. Wskazano, że ratio legis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. powinno się odczytywać jako możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, która może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, gdy tylko jedna osoba spośród ich właścicieli albo użytkowników wieczystych jest zainteresowana nabyciem całej nieruchomości, a pozostali wyrażają na to zgodę. W ocenie Skarżącego Uchwała XXV/355/2021 nie zawiera uzasadnienia, tymczasem wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej, jest on wyprowadzany z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji". Uzasadniając zarzut naruszenia art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że przepis ten reguluje kwestie wyłączenia organu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Zdaniem Skarżącego sprawę, której przedmiotem postępowania będzie własność lub inne prawa majątkowe trzeba zaliczyć do kategorii spraw dotyczących interesów majątkowych. W związku z tym, że podmiotem, z powodu którego może nastąpić wyłączenie organu jest osoba fizyczna, to pojęcie "interesów majątkowych" należy rozpatrywać w kontekście wpływu na sytuację majątkową tej osoby, a nie w kontekście majątku jednostki, w której ta osoba pełni funkcję organu. Skarżący zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała wyraża zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości oznaczonej jako część działek nr [...] i [....] położonych w obrębie geodezyjnym D., gmina Szemud, będących własnością Gminy Szemud, na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, tj. działek nr [...] i [...], których współwłaścicielem jest Wójt bądź osoby pozostające z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Zdaniem Skarżącego w uzasadnieniu Uchwały XXV/355/2021 celowo nie podano numeru księgi wieczystej działek nr [...] i [...], aby informacja ta nie była znana szerszemu kręgowi mieszkańców gminy. W ocenie Skarżącego Wójt powinien poinformować Radę, że uchwała odnosi się bezpośrednio do jego spraw majątkowych. Rodzi to także obowiązek przekazania sprawy odpowiedniemu organowi. W odpowiedzi na skargę Rada, reprezentowana przez Wójta, wniosła o jej odrzucenie w całości lub oddalenie w całości. Wyrokiem z 30 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 652/21 WSA w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Od powyższego wyroku Rada wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 23 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1268/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zgodnie z treścią Uchwały XXV/355/2021, wydanej na podstawie art. 28 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., gmina Szemud wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym stanowiącej jej własność nieruchomości (tj. części działek nr [...] i [...]) na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej (tj. działek nr [...] i [...]). Niesporne przy tym było, że ww. nieruchomość sąsiednia stanowiła własność Wójta i jego żony, czyli R. i K. małżonków K. Niesporne także było, że to małżonkowie K. wystąpili w dniu 12 lipca 2021 r. z wnioskiem o wydanie zaskarżonej uchwały. NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.") ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyjaśnił, że owa generalna zasada, zgodnie z którą w sprawach skarg na uchwałę rady gminy zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż mogą nieraz wystąpić sytuacje nadzwyczajne. Jako - niejako oczywisty - przykład jednej z nich skład poszerzony wskazał na sytuację, w której zachodzi konflikt pomiędzy radą gminy a jej organem wykonawczym. Jako inny przykład takiej szczególnej sytuacji wymieniono także sytuację, w której z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta. W obu bowiem przypadkach dopuszczenie wójta do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym skargą na uchwałę rady gminy, może doprowadzić do pozbawienia organu stanowiącego możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji. W ocenie NSA taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie i nie ma tu znaczenia okoliczność, że Wójt jest wraz z żoną beneficjentem zaskarżonej uchwały. Uchwała ta dotyczy bowiem niewątpliwie jego interesu prawnego jako współwłaściciela wraz z żoną nieruchomości, której warunki zagospodarowania mają ulec poprawie po zawarciu przez gminę umowy sprzedaży, objętej zaskarżoną uchwałą. W przypadku gdyby bowiem uznać, że Wójt jest (zgodnie z głównym stanowiskiem wyrażonym w uchwale I OPS 3/12) uprawniony w niniejszej sprawie do reprezentowania Rady, oznaczałoby to - de facto - że stroną tego postępowania sądowoadministracyjnego byłby w istocie rzeczy nie organ gminy, a byłby nią R. K. Taka zaś sytuacja, tj. gdy wójt gminy, reprezentując radę gminy, jest osobiście zainteresowany wynikiem sprawy, pozbawia praktycznie radę gminy jakiegokolwiek wpływu na tok sprawy, treść i charakter podejmowanych w niej czynności, a przede wszystkim treść zajmowanego w sprawie stanowiska. Dlatego też, zdaniem NSA, w tej konkretnej sprawie stroną postępowania sądowego, wywołanego skargą M. R. o stwierdzenie nieważności Uchwały XXV/355/2021, powinna być rada gminy, reprezentowana przez jej przewodniczącego. Sytuacja taka zapewni bowiem dopiero organowi gminy z jednej strony wpływ na czynności i stanowisko podejmowane w niniejszym postępowaniu, a z drugiej strony pozwoli zachować mu w pełni obiektywizm. Tymczasem w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji wprawdzie jako organ będący stroną niniejszego postępowania wymieniona została Rada (a nie Wójt), ale zarówno stanowisko merytoryczne w sprawie (odpowiedź na skargę) zajął Wójt, do niego zostało również skierowane zawiadomienie o rozprawie zdalnej i to Wójt udzielał wszelkich pełnomocnictw radcom prawnym do reprezentowania gminy. Z tych powodów, w ocenie NSA, w analizowanej sprawie nie można było mówić, że pełnomocnik strony był należycie umocowany (art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.) oraz że strona miała pełną możność obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Przy ponownym rozpoznaniu skargi NSA zobowiązał WSA w Gdańsku do zarządzenia zajęcia stanowiska przez Radę reprezentowaną tym razem przez jej przewodniczącego, a następnie rozpoznania skargi mając na uwadze prawidłowe powiadomienie stron o wszystkich podjętych czynnościach. Zarządzeniem z 29 czerwca 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II WSA w Gdańsku wezwała uprawnionego do reprezentowania Organu przewodniczącego Rady do złożenia odpowiedzi na skargę. W dniu 20 lipca 2023 r. Rada, reprezentowana przez jej przewodniczącą, złożyła odpowiedź na skargę wnosząc o jej odrzucenie w całości lub jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Skarżącego na rzecz Organu wszystkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona Uchwała XXV/355/2021 jest uchwałą intencyjną wyrażającą wolę sprzedaży części nieruchomości, zaś samo podjęcie uchwały intencyjnej nie narusza interesu prawnego Skarżącego. Odwołując się do judykatury Rada podniosła, że uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., o wyrażeniu zgody na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym konkretnie oznaczonej nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego. Uchwała taka dotyczy sprawy majątkowej gminy, która w granicach przysługujących jej uprawnień właścicielskich wyraża zgodę na zadysponowanie konkretną nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej. Trudno zatem przyjąć, aby taka uchwała naruszała czyjś indywidualny interes prawny. W ocenie Organu Skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, co powinno skutkować odrzuceniem skargi. Zaznaczono przy tym, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Zdaniem Rady twierdzenia Skarżącego dotyczące pozbawienia go możliwości nabycia spornego gruntu w drodze bezprzetargowej nie uzasadniają posiadania takiego interesu prawnego lub uprawnienia. Ewentualny zamiar Skarżącego dokonania wykupu od gminy przedmiotowej nieruchomości nie może stanowić podstawy do ustalenia, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny. Potencjalność nabycia nieruchomości nie stanowi bowiem uprawnienia chronionego prawem materialnym. Zwrócono uwagę, że sam fakt ewentualnego ubiegania się o nabycie przez Skarżącego nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawno-rzeczowego chronionego prawem materialnym, na które mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać zaskarżona uchwała. Zamiarowi polepszenia warunków gospodarowania nieruchomością poprzez nabycie stanowiącej własność gminy działki ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie przez Skarżącego nieruchomości gminy, dlatego też zamiar ten należy ocenić jako interes faktyczny Skarżącego, nie znajdujący ochrony prawno-materialnej i w konsekwencji nielegitymujący go do skorzystania z uprawnienia żądania oceny zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W dalszej części odpowiedzi na skargę Rada zwróciła uwagę na charakter prawny zaskarżonej uchwały. Biorąc pod uwagę konstrukcję uchwały rady gminy odnoszącej się do spraw majątkowych, a zatem dotyczącej sfery dominium, nie zaś imperium gminy, Organ stwierdził, że nie ma ona charakteru aktu normatywnego. Podkreślono, że adresatem uchwały podjętej w sferze dominium w żadnym razie nie może być osoba trzecia. Tym samym wszelkie skutki prawne w sferze prawa cywilnego powstaną dopiero w wyniku złożenia oświadczenia woli przez organ uprawniony do reprezentacji gminy. Po stronie Skarżącego brak jest zatem interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony zaskarżoną uchwałą, co oznacza niemożność wniesienia przez niego skargi. Rada podniosła, że w odniesieniu do uchwał wydawanych w sferze dominium naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jednostki będzie mogło powstać wyłącznie w przypadku aktów stanowiących oświadczenie woli, a tym samym wydanych przez uprawniony w tym celu organ gminy. W tym wypadku naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia może zostać spowodowane wyłącznie działaniem lub zaniechaniem ze strony gminy, które mogą stanowić skutek złożenia oświadczenia przez uprawniony do tego organ gminy. Zważywszy na cywilny aspekt uchwały wydanej w sferze dominium gminy zauważono, że konsekwencją działania lub zaniechania organu gminy będzie naruszenie praw (uprawnień) jednostki lub jednostek w znaczeniu i na zasadach wynikających z prawa cywilnego. W tym wypadku nie można mówić o "naruszeniu interesu prawnego" w rozumieniu przyjętym w prawie administracyjnym. Z tego też względu nie ma w ogóle podstaw do rozstrzygania w przedmiocie zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny. Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art 25 k.p.a. Rada zwróciła uwagę, że przepisy k.p.a. stosuje się do załatwiania spraw administracyjnych, co do zasady rozstrzygnięć władczych organów administracyjnych. Podjęcie uchwały przez radę gminy nie stanowi sprawy administracyjnej, wobec czego nie może być mowy o naruszeniu ww. przepisu w związku z podjęciem przez Radę przedmiotowej uchwały. Na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. reprezentujący Skarżącego pełnomocnik oświadczył, że Skarżący jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio przylegającej do działek objętych zaskarżoną uchwałą i byłby także zainteresowany ich nabyciem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania NSA, który w wyniku złożonej przez Radę skargi kasacyjnej wyrokiem z 23 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1268/22 uchylił wyrok WSA w Gdańsku z 30 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 652/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268). Jednakże w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok SN z 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk [w:] H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Odnosząc powyższe uwagi teoretyczne do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że uchylając wyrok WSA w Gdańsku z 30 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 652/21 NSA zakwestionował sposób reprezentacji Organu w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, odwołując się w tym zakresie do uchwały siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013/2/21), w której wskazano, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 P.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony. NSA ocenił, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą takie szczególne okoliczności, gdyż Uchwała XXV/355/2021 dotyczy interesu prawnego Wójta Gminy Szemud jako współwłaściciela wraz z żoną nieruchomości, której warunki zagospodarowania mają ulec poprawie po zawarciu przez gminę umowy sprzedaży, objętej zaskarżoną uchwałą. Dlatego też, zdaniem NSA, w niniejszej sprawie stroną postępowania sądowego, wywołanego skargą M. R. o stwierdzenie nieważności Uchwały XXV/355/2021, powinna być rada gminy, reprezentowana przez jej przewodniczącego. Przy ponownym rozpoznaniu skargi NSA zobowiązał WSA w Gdańsku do zarządzenia zajęcia stanowiska przez Radę reprezentowaną tym razem przez jej przewodniczącego, a następnie rozpoznania skargi mając na uwadze prawidłowe powiadomienie stron o wszystkich podjętych czynnościach. Jak wynika z akt sprawy, po ich przekazaniu przez NSA Przewodnicząca Wydziału II WSA w Gdańsku zarządzeniem z 29 czerwca 2023 r. (k. 144 akt sądowych) wezwała uprawnionego do reprezentowania Organu przewodniczącego Rady do złożenia odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę, podpisana przez upoważnionego przez przewodniczącą Rady pełnomocnika, została złożona w dniu 20 lipca 2023 r. (k. 161-168 akt sądowych). Również zawiadomienie o rozprawie zostało doręczone reprezentującemu przewodniczącą Rady pełnomocnikowi (k. 186 akt sądowych). Przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwały XXV/355/2021 należy wskazać, że skarga M. R. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W judykaturze ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Zdaniem Sądu Skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu Uchwały XXV/355/2021, gdyż jest właścicielem działki przylegającej do tych, na których bezprzetargową sprzedaż wyrażono zgodę zaskarżoną uchwałą (w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.). Okoliczność tę Skarżący potwierdził zarówno w odpowiedzi na skargę kasacyjną Organu (k. 100v akt sądowych), w piśmie procesowym z 6 sierpnia 2023 r. (k. 179v akt sądowych), jak i na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. (k. 188 akt sądowych). Dodatkowo Skarżący również wyraża wolę zakupu tej części nieruchomości i podał, że owe działki, których części mają zostać zbyte w trybie bezprzetargowym, poprzednio były jego własnością, a obecnie należą do gminy, gdyż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone na drogę. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.), stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste - osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (zob. m.in. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1503/18). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda jednak wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie zatem z treścią art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały następuje w przypadku, gdy uchwała jest sprzeczna z prawem, a naruszenie to ma charakter istotny. W judykaturze podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać pewne rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały jest przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., z którego wynika, że nieruchomość (stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Jak słusznie zauważył Skarżący przepis powyższy stanowi wyjątek od generalnej reguły ustanowionej w ust. 1 art. 37 u.g.n., zgodnie z którą nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Jak podkreśla się w piśmiennictwie wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzająco. Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, teza 2 do art. 37 u.g.n., jak również powołane tam: wyrok NSA z 21 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1998/06, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 86/09). Z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wynika, że zwolnienie od trybu przetargowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch warunków, tj. niezbędności nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz braku możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Jak podniesiono w powołanej wyżej publikacji (E. Bończak-Kucharczyk, op. cit.) w literaturze spotyka się pogląd, że istnieje możliwość dokonania bezprzetargowego zbycia nieruchomości na poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiednich także w przypadku, gdy nabyciem zainteresowanych jest kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich. Należy wówczas dokonać oceny przesłanek określonych w ustawie w każdym z przypadków. W wyroku z 6 marca 2009 r. sygn. akt II CSK 589/08 Sąd Najwyższy stwierdził, że tryb określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Z kolei w wyroku z 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 407/17 NSA stwierdził, że jeżeli zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, to zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległych, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości. W ocenie Sądu skoro tryb bezprzetargowy stanowi wyjątek od przyjętej w u.g.n. zasady zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy w drodze przetargu, to przesłanki jego zastosowania powinny być jasno i rzetelnie wyłożone w uzasadnieniu uchwały. Tym samym, w przypadku gdy nabyciem zainteresowanych jest kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich należy dokonać oceny przesłanek określonych w ustawie w każdym z przypadków. Sprzedaż bezprzetargowa możliwa będzie bowiem tylko w sytuacji, gdy realizacja zamiaru nabycia może poprawić warunki zagospodarowania tylko jednej z takich nieruchomości sąsiednich. W doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik województwa, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji". Uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, z 5 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1824/08, z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08, z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 2420/10, z 23 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 240/13). Uchwała, będąca aktem stosowania prawa administracyjnego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, po to by poddawała się kontroli (nadzoru i sądowej) i aby taka kontrola była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie, powinna odzwierciedlać i prezentować proces stosowania prawa. Z uchwały lub też z jej uzasadnienia strona powinna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - tak w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2101/13). Zaskarżona w niniejszej sprawie Uchwała XXV/355/2021 zawiera co prawda uzasadnienie, jednak jest ono nader lakoniczne w zakresie oceny wspomnianych wyżej okoliczności, istotnych dla jej podjęcia w świetle art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Nie wynika z niej, jakie nieruchomości graniczą z działkami, których części mają zostać zbyte. Słusznie też dostrzega Skarżący, że w sytuacji braku wyodrębnienia tych części całkowicie niemożliwa jest ocena dotycząca poprawy zagospodarowania nieruchomości przylegających, na rzecz których mogłyby zostać zbyte przedmiotowe części. W uzasadnieniu skargi wskazano, że działki nr [...] i [...] zostały nabyte od Skarżącego przez gminę w celu realizacji zadania publicznego w postaci budowy drogi. Jeśli istotnie tak jest, to w sytuacji zbędności części tych działek przysługiwałoby Skarżącemu prawo do żądania zwrotu części zbędnych do realizacji celu publicznego. Jednak Sąd nie jest w stanie tego ocenić, bowiem z akt sprawy nie wynikają żadne konkretne okoliczności. Rada pominęła milczeniem tę argumentację Skarżącego, nie ustosunkowała się do niej. Organ nie uzasadnił również ani w zaskarżonej uchwale, ani w odpowiedzi na skargę, czy istotnie części nieruchomości, o których stanowi Uchwała XXV/355/2021, mogą służyć poprawie zagospodarowania nieruchomości tylko wnioskujących o nabycie, czy także nieruchomości Skarżącego. Tej okoliczności Sąd także nie ma możliwości skontrolować. Akta nie zawierają żadnych map ewidencyjnych, żadnej dokumentacji, która pozwoliłaby ocenić, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wyrażenia zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, sygnalizowane już wcześniej, z którego wynika, że pominięcie trybu przetargowego na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest dopuszczalne, gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych należących do więcej niż jednego podmiotu. W takim przypadku zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem ich zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia tryb przetargowy. Organ gminy nie może zatem dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości. Skoro bowiem z woli ustawodawcy nieruchomości publiczne powinny być zbywane na jednakowych zasadach, to dotyczy to także sytuacji, w której nabycie takiej nieruchomości mogłoby poprawić warunki zagospodarowania kilku różnych nieruchomości (zob. wyrok WSA w Lublinie z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 884/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 214/20). W niniejszym przypadku, jak wykazano, podejmując zaskarżoną uchwałę Organ nie wziął pod uwagę i nie rozważył istnienia w sprawie ustawowej przesłanki warunkującej możliwość zbycia części nieruchomości w trybie bezprzetargowym na rzecz tylko jednego podmiotu posiadającego przyległą nieruchomość. Natomiast treść skargi pozwala przyjąć - w braku stanowiska Rady w tym zakresie - że są inni zainteresowani nabyciem części działek nr [...] i [...]. Natomiast jeśli tak jest, sprzedaż części przedmiotowych działek w trybie bezprzetargowym byłaby niedopuszczalna. I tutaj znaczenia nabiera uzasadnienie zaskarżonej uchwały, której brak, nie pozwala na obronę stanowiska Rady, że w sprawie istnieją przesłanki do wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Tych okoliczności jednak Organ dostatecznie nie wyjaśnił. Jak wyżej wskazano, z uchwały, lub też z jej uzasadnienia strona powinna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej. Brak uzasadnienia uchwały w zakresie istotnych dla sprawy motywów, jakimi kierowała się Rada przy jej podejmowaniu, uniemożliwia również jej prawidłową kontrolę. Należyte umotywowanie podjętego aktu w zakresie okoliczności istotnych, o których była mowa, jawi się jako niezbędne zwłaszcza w niniejszej sytuacji, gdy występują strony o sprzecznych interesach, zgłaszające roszczenia do tej samej działki - tak aby uchwała nie była postrzegana jako rozstrzygnięcie o charakterze arbitralnym. Podkreślić należy jeszcze jedną okoliczność, że w sytuacji, gdy stroną zainteresowaną nabyciem i która zainicjowała podjęcie zaskarżonej uchwały jest wójt gminy, jak w rozpoznawanej sprawie, to uzasadnienie uchwały i transparentność działania organów samorządu terytorialnego nabiera szczególnego znaczenia, gdyż w takiej sytuacji w sposób szczególny powinna zostać wywiedziona i wykazana przesłanka do podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na nabycie w trybie bezprzetargowym, aby organ nie naraził się na uzasadniony zarzut braku przestrzegania przez władze publiczne konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa. Odnosząc się końcowo do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 25 k.p.a., która to regulacja odnosi się do wyłączenia organu administracji publicznej, należy zauważyć, że w procedurze podejmowania uchwał przez organy kolegialne jednostek samorządu terytorialnego przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Tym samym zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały XXV/355/2021 uznając, że przez brak należytego rozważenia przesłanek zbycia części nieruchomości gminnej w drodze bezprzetargowej, czego wyrazem jest bardzo skrótowe uzasadnienie podjętego aktu, nie można stwierdzić, czy przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości do zbycia w ww. drodze jest zgodne z prawem.[pic]