I OSK 2049/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 701/22 w sprawie ze skargi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 września 2021 r., nr XLIV/272/21 w przedmiocie uchwalenia zmiany wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej [...] na lata 2021-2025 postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 701/22, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej p.p.s.a.) odrzucił skargę [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 23 września 2021 r., nr XLIV/272/21 w przedmiocie uchwalenia zmiany wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej Kowary na lata 2021-2025 - z uwagi na brak przymiot strony oraz nieuzupełnienie przez jedną ze skarżących ([...]) braków formalnych skargi. Jak wskazał Sąd I instancji, brakujący podpis skarżącej na wniesionej skardze i niewskazanie przez nią numeru pesel kwalifikuje się do zastosowania art. 46 i art. 47 p.p.s.a, nadto nie wykazano by zaskarżona uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli [...] i [...], zaskarżając je w całości i zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, a to art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej jako: "usg") w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie posiadają legitymacji czynnej do zaskarżenia dwóch uchwał Rady Miejskiej w Kowarach - uchwały nr XLIV/272/21 z dnia 23 września 2021 r. w części oraz uchwały nr XLVII/255/18 z dnia 14 czerwca 2018 r. w części, bowiem nie wykazali skutecznie istnienia interesu prawnego do ich zaskarżenia, w sytuacji, gdy: a) interes prawny skarżących wynika z treści nadal obowiązującej uchwały nr XXVIII/179/20 z dnia 1 października 2020 r., która - jak słusznie zauważa WSA - nadal obowiązuje, a zatem istnieje norma materialna, która kreuje określone uprawnienie skarżących do nabycia zajmowanych przez nich lokali mieszkalnych, znajdujących się z budynku przy ul. [...] i [...] w [...], co w konsekwencji każe rozpoznać skargę merytorycznie i rozstrzygnąć o jej zasadności, lub braku zasadności, zaś Sąd niewłaściwie oceniał wyłącznie potencjalne skutki skarżonych uchwał dla skarżących, pomijając kwestię tego, że uchwały nr XLIV/272/21 z dnia 23 września 2021 r. oraz nr XLVII/255/18 z dnia 14 czerwca 2018 r. realnie ingerują w uprawnienie nadane skarżącym uchwałą nr XXVIII/179/20 z dnia 1 października 2020 r. b) Sąd a quo niewłaściwie ocenił, że po stronie skarżących brak jest interesu prawnego do zaskarżenia uchwał nr XLIV/272/21 z dnia 23 września 2021r. oraz nr XLVII/255/l 8 z dnia 14 czerwca 2018r., odmawiając im uznania interesu prawnego w ich zaskarżeniu, wskazując, że uchwała nr XVIV/272/21 ma charakter wyłącznie programowy i nie przesądza o utracie uprawnienia do nabycia przez skarżących lokali- co miało stanowić o braku interesu prawnego po stronie skarżących, w sytuacji gdy z treści uchwały nr XLIV/272/21 z dnia 23 września 2021r. - załącznika nr 1 - wynika, że postuluje się wyłączenie ich ze sprzedaży do czasu amortyzacji nakładów, co jednoznacznie powoduje o realnej niemożności zrealizowania postanowień uchwały nr XXVIII/179/20, a co jest działaniem Rady Miejskiej w Kowarach stanowiącym naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej (art.8 k.p.a.), która nie gospodaruje posiadanym majątkiem dla siebie, ale w interesie i dla mieszkańców, a nadto, §6 ust.2 uchwały nr XXXVII/247/21 z 8 kwietnia 202Ir. wskazuje na ograniczenie możliwości zbycia lokali do sytuacji, gdy wszyscy lokatorzy wykupią jednocześnie lokale mieszkalne, co pomija Sąd, a co wpływa bezpośrednio na możliwość realizacji uchwały nr XXVIII/179/20 z 1 października 2020r., która stanowi normę materialną nadającą uprawnienia skarżącym, a co za tym idzie statuuje ich interes prawny w rozpoznaniu skargi. Wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postepowania, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Kowarach wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Odnosząc się do wniesionej skargi kasacyjnej w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym cech nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, podzielić należało przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. Istotą sporu w sprawie jest czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, a wobec tego czy przysługiwała im skarga do Sądu. Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: usg) uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, której podstawą jest naruszenie zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że uchwała nie rodzi po stronie skarżących praw rzeczowych do nieruchomości, jak również nie mają oni jakiegokolwiek wpływu na realizację prawa do wykupu mieszkań, tak więc nie można z nich wywodzić interesu prawnego w sprawie. I konsekwentnie odmówić słuszności należy zarzutom naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej jako: "usg") w zw. z art. 8 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu, uchwała w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy łączy w sobie postanowienia z kategorii kierownictwa wewnętrznego oraz regulacje o charakterze normatywnym, mogącym stanowić źródło obowiązków dla podmiotów zewnętrznych. Wymienione w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 VI 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 725) elementy treściowe takiej uchwały sugerują jednoznacznie, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zawiera postanowienia z dziedziny polityki mieszkaniowej (np. prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach; analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach). Zawiera również postanowienia o charakterze normatywnym (w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu) mające bezpośredni wpływ na wysokość czynszu uiszczanego przez najemców lokali komunalnych i w tym zakresie przypisuje się takiej uchwale charakter aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 18 VII 2006 r., I OSK 669/06 – publ. CBOSA). W konkretnym przypadku skarżący kwestionują postanowienie o charakterze jednoznacznie programowym, a więc postanowienie nierodzące w sposób bezpośredni żadnych zmian w sferze praw przysługujących skarżącym. To bowiem, że nieruchomość przy ul. [...] została przewidziana do remontu, nie może w żaden sposób naruszać praw skarżących. To zaś, że przy okazji postanowiono, że "budynki te z uwagi na poniesione koszty należałoby wyłączyć ze sprzedaży do czasu amortyzacji nakładów" nie przesądza bezpośrednio o pozbawieniu skarżących prawa do nabycia lokali. W skardze przecież wyraźnie wskazano, że uchwałą z dnia 1 X 2020 r. (nr XXVIII/179/20) rada wyraziła zgodę na zbycie na rzecz dotychczasowych najemców lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]. Natomiast z zaskarżonej uchwały nie wynika, by rada przy okazji nowelizacji wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uchyliła uchwałę z dnia 1 X 2020 r. (nr XXVIII/179/20) w przedmiocie zgody na zbycie lokali. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że kwestionowaną uchwałą w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy naruszono w sposób bezpośredni i aktualny prawo skarżących do nabycia własności lokali." Z przyczyn wyżej wskazanych jako niezasadne należało uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; jak również naruszenia art. 8 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23 lub www.orzeczenia.nsa.gov.pl).