I OSK 1783/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1696/22 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr XLIV/417/2022 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości postanawia oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 4 kwietnia 2023 r. odrzucił skargę J. S. na opisaną w sentencji uchwałę, którą Rada Miejska w P., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 – dalej u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy P., położonej przy ul. [..., składającej się z trzech działek: - [...] o powierzchni 0,2501 ha, arkusz mapy [...], obręb P., - [...] o powierzchni 0,3823 ha, arkusz mapy [...], obręb P., - [...] o powierzchni 0,5907 ha, arkusz mapy [...], obręb P. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. Określono ponadto, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. W przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie WSA w Gliwicach, skarżący nie wykazał naruszenia swego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, by skutecznie zaskarżyć uchwałę. Okolicznością bezsporną jest to, że skarżący jest dzierżawcą jednej z niezabudowanych nieruchomości, których dotyczy zgoda na zbycie wyrażona przez Radę Miejską w zaskarżonej uchwale. Do naruszenia jego interesu prawnego mogłoby dojść wtedy, gdyby chodziło w uchwale o nieruchomości, do których skarżący posiada jakieś prawo rzeczowe. Brak jest natomiast po stronie skarżącego legitymacji skargowej uprawniającej do skarżenia uchwał odnoszących się do nieruchomości będących własnością innego podmiotu. Stąd interes skarżącego ma charakter wyłącznie faktyczny, a nie prawny. Sąd I instancji zauważył, że 13 lipca 2021 r. zawarta została umowa pomiędzy Gminą P. a skarżącym jako dzierżawcą, której przedmiotem są dwie działki, przy czym jedna z nich oznaczona nr [...] jest przedmiotem zgody na zbycie wyrażonej w zaskarżonej uchwale. Umowa została zawarta na czas oznaczony do 13 lipca 2024 r., z jej treści w żaden sposób nie wynika, aby podjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na zbycie skutkowało automatycznym rozwiązaniem tej umowy. Ponadto w § 8 ust. 4 pkt b Gmina zastrzegła sobie możliwość rozwiązania umowy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia w przypadku przeznaczenia przedmiotu umowy do zbycia lub zamiany, przy czym nie zostało to powiązane z podjęciem jakiejkolwiek uchwały o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, wynika stąd, że skarżący jako dzierżawca, zawierając powyższą umowę, zgodził się na to, aby już samo przeznaczenie nieruchomości do zbycia, i to niezależnie od formy w jakiej to przeznaczanie nastąpi, stwarzało drugiej stronie możliwość wcześniejszego zakończenia umowy. Z możliwości zaś tej wydzierżawiający może skorzystać bez konieczności spełnienia jakichkolwiek dodatkowych wymogów. W tym stanie rzeczy już z samej zasady wykluczone jest, aby uchwała o wyrażeniu zgody na zbycie działki stanowiącej przedmiot omawianej tutaj umowy mogła w jakikolwiek sposób naruszać uprawnienia skarżącego wynikające z tej umowy. Zwłaszcza, że taka uchwała nie oznacza jeszcze automatycznie, że do zbycia tej nieruchomości dojdzie, ani nawet, że uruchomiony zostanie proces jej sprzedaży. Zaskarżona uchwała daje bowiem organowi wykonawczemu jedynie możliwość sprzedaży tej nieruchomości. Natomiast do takiej sprzedaży nie obliguje, ani jej nie przesądza. Brak jest przy tym przepisów przyznających dzierżawcy gruntów niezabudowanych prawo pierwokupu lub prawo pierwszeństwa w zakupie. Źródłem interesu prawnego nie może być także art. 12 u.s.g. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł J. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa, podczas gdy skarżącemu, jako posiadaczowi zależnemu gruntów będących przedmiotem zaskarżonej uchwały oraz mieszkańcowi gminy P. zainteresowanemu udziałem w pozbawionej dyskryminacji procedurze ewentualnego nabycia gruntów przysługuje skarga do WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący winien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń aktem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia aktu (a najdalej w dacie wniesienia skargi), a nie dopiero w przyszłości. Kwestionując zarządzenie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że negatywnie wpływa ono na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stanowi to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby (podmiotu). Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości czy zasad prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, aby kwestionowana uchwała naruszała jego interes prawny w przedstawionym wyżej rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Innymi słowy, skarżący nie dowiódł, by uchwała w jakikolwiek negatywny sposób wpłynęła na jego sytuację prawną, odbierając lub ograniczając jego prawo wynikające z przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywodziła swój interes prawny z treści art. 12 u.s.g. i art. 32 Konstytucji RP, które to przepisy – w jej ocenie – zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, pierwszy z wymienionych przepisów został naruszony poprzez gospodarowanie nieruchomościami w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, a to wbrew społeczno-gospodarczemu przeznaczeniu. Naruszenia art. 32 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie upatrywał natomiast w dyskryminacji dotychczasowych posiadaczy zależnych scalanych gruntów i faktycznym uniemożliwieniu wykupu nieruchomości dotychczas zajmowanych. W tym kontekście Sąd I instancji słusznie jednak zauważył, że sam fakt, iż skarżący jest dzierżawcą jednej z niezabudowanych nieruchomości, której dotyczy zgoda na zbycie, nie generuje po jego stronie jakichkolwiek uprawnień w kwestii nabycia dzierżawionej nieruchomości. Skarżącemu nie służyły i nie służą żadne roszczenia o nabycie nieruchomości wymienionej w uchwale. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego gmina może korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Gmina, jako właściciel mienia komunalnego ma prawa wynikające choćby z art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. do określenia zasad zbycia nieruchomości, bowiem przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do jej właściciela. Okoliczność, iż gmina uznała za racjonalne zbycie działek gruntu określonych w zaskarżonej uchwale jako jednej nieruchomości, nie może być odczytywane jako naruszenie interesu prawnego skarżącego kasacyjnie wywodzonego z art. 32 Konstytucji RP, skoro w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisów przyznających dzierżawcom gruntów niezabudowanych prawa pierwokupu czy też prawa pierwszeństwa nabycia dzierżawionej nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że przedstawiona przez skarżącego argumentacja dowodzi istnienia po jego stronie wyłącznie interesu faktycznego, który nie może być podstawą skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. To zaś oznacza, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga kasacyjna i powołany w jej petitum zarzut nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.