II SA/Ol 159/26

Dnia 12 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2026 roku sprawy ze skargi M. Ż. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.

Decyzją z [...] r., Naczelnik Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie (dalej: organ I instancji) nałożył na przewoźnika - M. Ż. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą T. (dalej: skarżąca) kary pieniężne w wysokości: 12.000 zł w związku z wykonywaniem międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia oraz 6.000 zł w związku z wykonywaniem międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe ważnego wymaganego formularza jazdy, wzywając do uiszczenia kary w kwocie 12.000 zł w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Organ I instancji wskazał, że 17 maja 2025 r. na przejściu granicznym w G. na kierunku wjazdowym na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej skontrolowali pojazd marki I. nr rej. [...] (dalej: pojazd). Właścicielem pojazdu i organizatorem przejazdu była skarżąca. W trakcie kontroli stwierdzono przejazd 6 pasażerów. W okazanym przez kierowcę formularzu jazdy nr 7 jako rodzaj przewozu zaznaczono opcję "C - Przewozy bez pasażerów "tam" i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym miejscu i przewożeni do Państwa, w którym przewoźnik ma swoją siedzibę". Wskazano w nim imiennie 6 pasażerów oraz trasę przejazdu: K.-W. Na podstawie danych zapisanych w systemie Cyfrowa Granica ustalono, że ta sama grupa osób została 10 maja 2025 r. przewieziona przez skarżącą do K., co zgadza się z przedstawionym przez kierowcę formularzem jazdy nr 4, w którym wskazano tę samą grupę pasażerów oraz trasę W.-K. Jednakże 17 maja 2025 r. jadąc do Rosji po tych pasażerów, skarżąca wykonała przejazd z jednym pasażerem, a nie jak powinna bez pasażerów. Przejazd ten nie został zawarty w żadnym formularzu książki INTERBUS. Przedstawiony do kontroli formularz nr 6 był z 14 maja 2025 r., a formularz nr 7 dotyczył zabrania pasażerów z K. 17 maja 2025 r. W związku z tym, przejazd z pasażerami do Polski 17 maja 2025 r. nie spełniał warunków przewozu odnotowanych w formularzu nr 7. Skarżąca, organizując przejazd po pasażerów do K., nie zachowała zatem warunku przejazdu pustym autobusem. W okazanym formularzu jazdy nr 7 stwierdzono ponadto niewypełnione pole "C1", a kierowca nie przedstawił do kontroli umowy na przewóz pasażerów ani innych równoważnych dokumentów określających podstawowe dane umowne (miejsce, państwo i datę zawarcia, miejsce, państwo i datę zabrania pasażerów, miejsce i państwo docelowe). Powyższe narusza zatem wymagania stosowania formularza jazdy nr 7 przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w transporcie międzynarodowym, wskazane w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm.; dalej u.t.d.). W dalszej kolejności organ I instancji wskazał, że Oddział Celny w G. notatką z 17 maja 2025 r. poinformował ponadto, że po otrzymaniu zezwolenia wjazdu na terytorium Polski pojazd wjechał na teren parkingu przejścia drogowego, gdzie wszyscy pasażerowie wysiedli i odjechali swoimi prywatnymi samochodami. Z terenu przejścia drogowego w kierunku Polski odjechał autobus bez pasażerów. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w zapisach monitoringu przejścia granicznego, na podstawie których ustalono ponadto, że analogiczna sytuacja została stwierdzona 10 maja 2025 r. Skarżąca nie dochowała tym samym również warunku przewozu pasażerów na całej trasie przejazdu tj. W.-K. i odwrotnie. Po analizie zgromadzonego materiału organ I instancji uznał zatem, że wadliwy formularz jazdy i niezachowanie warunków przejazdu, deklarowanych w formularzu, narusza również warunki uprawniające przewoźnika do skorzystania ze zwolnienia z posiadania zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym wskazanych w art. 18 ust. 3 u.t.d. W związku z powyższym stwierdził wykonanie przewozu międzynarodowego z naruszeniem przepisów wskazanym Ip. 2.13 i Ip. 3.1 załącznika nr 3 u.t.d.. Nie stwierdził jednocześnie przesłanek do niewszczynania lub umorzenia postępowania wynikających z art. 92c u.t.d. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego - nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania uczestników przejazdów na okoliczność formy zawarcia umowy przewozu osób, charakteru tego przewozu, działań przewoźnika w zakresie prawidłowości przewozu, a tym samym okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, których pominięcie doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o niepełny i niezweryfikowany stan faktyczny; niezastosowanie art. 81a § 1 k.p.a., pomimo że w sprawie występowały niedające się usunąć wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu zdarzeń, w tym organ nie posiadał jednoznacznych dowodów potwierdzających, że przewóz osób miał charakter komercyjny; naruszenie zasady proporcjonalności (art. 8 k.p.a.) poprzez nałożenie kary, która jest rażąco wygórowana wobec charakteru, stopnia zawinienia strony i skutków zdarzenia, które miały charakter incydentalny oraz nie spowodowały negatywnych następstw dla interesu publicznego ani osób trzecich; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający zapoznanie się ze wszystkimi, istotnymi rozstrzygnięciami organu, co wpłynęło bezpośrednio na prawo skarżącej do skutecznego podniesienia zarzutów w odwołaniu; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez nierozważenie, czy ewentualne uchybienie nie wynikało z okoliczności, na które skarżąca nie miała wpływu, w tym błędu lub niedopatrzenia kierowcy, pomimo zachowania przez nią należytej staranności; art. 18 ust. 2 i 3 u.t.d. poprzez uznanie, że przejazd nie spełniał warunków określonych w art. 4 umowy między RP a Federacją Rosyjską z 30 sierpnia 1996 r., podczas gdy przewóz odbywał się z tą samą grupą pasażerów w obie strony, co jest warunkiem zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej: DIAS lub organ odwoławczy), decyzją z dnia [...] r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że 17 maja 2025 r. wykonywany był przewóz drogowy pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, w zakresie którego obowiązują przepisy u.t.d. Bezspornie też w dniu kontroli skarżąca wykonywała międzynarodowy okazjonalny przewóz osób w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., który odbywał się do i z państwa trzeciego, tj. Federacji Rosyjskiej. Stosownie do art. 18 ust. 2 u.t.d. wykonywanie tego rodzaju przewozu wymaga co do zasady zezwolenia wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, chyba że przewóz taki spełnia jeden z trzech warunków wymienionych w art. 18 ust. 3 u.t.d. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że 30 sierpnia 1996 r. została zawarta umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, podpisana w Warszawie (M. P. z 2005 r. nr 61, poz. 806; dalej: Umowa między Rządem RP a Rządem Federacji Rosyjskiej), która w art. 4 reguluje kwestie dotyczycące zezwoleń na nieregularne przewozy podróżnych autobusami między obydwoma krajami albo tranzytem przez ich terytorium i zwolnień od tych zezwoleń. Mając te regulacje na uwadze stwierdził, że skontrolowany 17 maja 2025 r. transport drogowy nie mieści się w żadnym z tych wyjątków. Aby okazjonalny przewóz osób mógł skorzystać ze zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia musi dotyczyć bowiem transportu tej samej grupy osób, do lub z miejsca docelowego, bez zatrzymywania się na przystankach pośrednich oraz rotacji przewożonych osób. Obciążony karą przewóz polegał natomiast na przewozie do Federacji Rosyjskiej jednego pasażera, natomiast w drodze powrotnej była przewożona grupa sześciu pasażerów. W niniejszej sprawie miał zatem miejsce okazjonalny przewóz drogowy wykonywany z naruszeniem art. 18 ust. 2 u.t.d, niespełniający warunków określonych w art. 18 ust. 3 u.t.d., a także bez spełnienia przesłanek umożliwiających wykonywanie przewozów okazjonalnych bez zezwolenia, opisanych w art. 4 umowy między Rządem RP a Rządem Federacji Rosyjskiej. Przewoźnik takiego zezwolenia nie posiadał, w związku z czym organ I instancji prawidłowo nałożył karę pieniężną na podstawie lp. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 27 ust. 1 u.t.d. przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wymagany jest formularz jazdy, który - zgodnie z art. 87 ust. 1 u.t.d. - podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli. Przedsiębiorca jest natomiast odpowiedzialny za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty (art. 87 ust. 3 u.t.d.). Pojęcie formularza jazdy zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 19a u.t.d. W niniejszej sprawie w trakcie kontroli kierowca okazał formularz jazdy nr 7. Wzór formularza był zgodny z umową w sprawie międzynarodowych okazjonalnych przewozów pasażerów autokarami i autobusami sporządzoną w Brukseli dnia 11 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 114, poz. 1076; dalej: umowa INTERBUS), jednak nie spełniał wymogów określonych w art. 12 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. Urz. UE L z 2009 r. nr 300, str. 88; dalej: rozporządzenie nr 1073/2009) oraz w art. 27 ust. 1 u.t.d. Na formularzu w punkcie 4 zostało zaznaczone pole C, określające rodzaj wykonywanej usługi, jako: "przewóz bez pasażerów tam i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym miejscu i przewożeni do Państwa, w którym przewoźnik ma swoją siedzibę". Organ odwoławczy uznał, że okazany formularz nie odpowiadał przewozowi wykonywanemu w rzeczywistości 17 maja 2026 r., z następujących powodów: 1. w tym dniu skontrolowanym pojazdem do Federacji Rosyjskiej podróżował jeden pasażer, natomiast podczas powrotu podróżowało sześciu pasażerów; 2. do formularza nie załączono dokumentacji towarzyszącej, tj. kopii umowy przewozu lub innego równoważnego dokumentu określającego podstawowe dane umowne (zwłaszcza miejsce, państwo i datę zawarcia, miejsce, państwo i datę zabrania pasażerów, miejsce i państwo docelowe), a skarżąca - pomimo wezwania - nie przedstawiła takiego dokumentu do dnia wydania decyzji; 3. w formularzu wskazano przewóz pasażerów na trasie K.-W., podczas gdy w rzeczywistości wszyscy pasażerowie opuścili autobus na terenie przejścia granicznego i przesiedli się do pojazdów prywatnych, fakt ten nie został odnotowany w formularzu. Przedstawiony przez kierowcę formularz jazdy nie wypełnia ponadto dyspozycji zawartej w normie art. 13 ust. 1 umowy INTERBUS, tj. nie został wystawiony dla skontrolowanej podróży przed jej rozpoczęciem, co bezsprzecznie oznacza, że w momencie kontroli kierowca nie okazał funkcjonariuszowi urzędu celno-skarbowego ważnego formularza jazdy. Organ odwoławczy wskazał, że wadliwy formularz jazdy, tj. nieodpowiadający rodzajowi przewozu, jest równoznaczny z jego brakiem i obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej. Uznał zatem, że organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącą karę pieniężną na podstawie lp. 2.13 załącznika nr 3 do u.t.d. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących wysokości nałożonej kary, organ odwoławczy zauważył, że kary orzekane na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. mają charakter penalny i prewencyjny. Ze swej natury mają być dotkliwe dla przedsiębiorcy, który narusza prawo. Dotkliwość ta ma swoje granice wyznaczone przepisami prawa, określającymi ich wysokość, tak co do poszczególnych naruszeń, jak i łącznej wysokości kary, co w przypadku skarżącej znalazło wyraz w zastosowaniu przepisu art. 92a ust. 3 u.t.d. i ograniczeniu sumy kar do kwoty 12.000 zł. Kary określone w załączniku nr 3 do UTD mają sztywną wysokość i nie podlegają miarkowaniu. Organy nie mają wpływu na ich wysokość, a wydawana na powołanej podstawie prawnej decyzja ma charakter związany. Organ nie miał zatem możliwości miarkowania wysokości kary i nie mógł zmniejszyć jej wysokości, stosując zasadę proporcjonalności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wskazał natomiast, że przepis ten stanowi ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przewoźnika w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku wpływu na powstanie naruszenia oraz braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów i jako wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz nie może być interpretowany rozszerzająco. Zauważył też, że okoliczności te powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne, które zwalniają go z odpowiedzialności i to na nim spoczywa ciężar wykazania i udowodnienia okoliczności objętych ich hipotezą. Zauważył, że w piśmie z 25 listopada 2025 r. skarżąca wyjaśniła, że kierowca pojazdu bez jej zgody, bezpłatnie przewiózł pasażera do Rosji. Wskazała również, że kierowca nie uzyskał właściwej współpracy ze strony funkcjonariuszy podczas kontroli. Odnosząc się do tych wyjaśnień organ odwoławczy wskazał, że przewoźnik nie może wyłączyć swojej odpowiedzialności tłumacząc się brakiem wpływu, czy wiedzy o powstałym naruszeniu, nawet jeśli do jego powstania miałby przyczynić się kierujący pojazdem. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności. Wbrew argumentom odwołania, stwierdzone naruszenie nie miało też charakteru incydentalnego. Organ odwoławczy wskazał, że jest to kolejne naruszenie przez skarżącą przepisów u.t.d. Wobec skarżącej w ciągu roku prowadzone były jeszcze dwa postępowania związane z uchybieniami w formularzach jazdy. Jest to również kolejne postępowanie dotyczące przewozu wykonywanego przez tego samego kierowcę. Powyższe świadczy natomiast o nieprawidłowej organizacji i dyscyplinie pracy, w tym braku właściwego nadzoru w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Organ odwoławczy dodał, że skarżąca w toku całego postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów, że praca kontrolowanego kierowcy organizowana była w sposób, który zapewnia prawidłową realizację przewozu. Przewoźnik nie może również - jak czyni to skarżąca - swojej odpowiedzialności za dobór kierowców, ich szkolenie i wadliwie wypełnioną dokumentację, przerzucać na kontrolujących i obarczać funkcjonariuszy winą za swoje działania, wynikające z niewystarczającego przygotowania kierującego pojazdem. W skardze na powyższą decyzję, złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego stanu faktycznego oraz dowolną i pobieżną ocenę materiału dowodowego, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że: skarżąca - jako podmiot wykonujący przewóz nie dochowała należytej staranności przy realizacji czynności związanych z przejazdem i miała wpływ na powstanie naruszenia, co skutkowało błędnym uznaniem, iż brak jest podstaw do zastosowania przesłanki z art. 92c ust. 1 u.t.d. i niezasadnym nałożeniem kary pieniężnej, sam fakt stwierdzenia, że przewoźnik nie udowodnił, że podjął wszystkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstaniu naruszeń prawa, podczas gdy przesłanki egzoneracyjne art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wskazują, że to okoliczności sprawy oraz dowody w sprawie mają wykazać, iż przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których ten podmiot nie mógł przewidzieć, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej i świadków, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych polegających na nieprawidłowym przyjęciu, iż skarżąca posiadała wiedzę o bezpłatnym przewiezieniu pasażera przez kierowcę pojazdu oraz braku ważnego formularza jazdy, które miały wpływ na powstanie naruszeń, obrazę przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez nieprawidłowo niezastosowanie przepisu w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki do umorzenia wszczętego postępowania z uwagi na okoliczności sprawy i dowody, które wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Na tych podstawach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniosła, że jako przewoźnik dochowała należytej staranności przy organizacji przewozu i nie miała realnego wpływu na powstanie naruszeń. W momencie podejmowania współpracy z kierowcą nie jest w stanie przewiedzieć do jakich sytuacji może dojść podczas wykonywania przewozu. Skoro nie dokonuje przewozów sama, lecz zatrudnia do tego odpowiedniego kierowcę, który posiada zezwolenia oraz uprawnienia do wykonywania tego rodzaju przewozów, zakłada, że osoba ta będzie działać w sposób zgody z prawem. W związku z powyższym nie jest w stanie w sposób osobisty przeprowadzić kontroli dokonywanego przewozu i jednym źródłem informacji jest zatrudniony pracownik, a co za tym idzie brak jej poinformowania przez kierowcę o uchybieniach wyłącza możliwość świadomego działa z jej strony. Skarżąca dodała, że kierowca wykonujący przewóz nie uzyskał ponadto właściwej współpracy ani niezbędnego wsparcia ze strony funkcjonariuszy urzędu celno-skarbowego podczas prowadzonej kontroli. Funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej działają natomiast jako organy administracji publicznej i w toku wykonywania czynności kontrolnych są zobowiązani nie tylko do egzekwowania obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz także do działania w sposób budzący zaufanie uczestników obrotu do organów państwa oraz do udzielania niezbędnych informacji umożliwiających prawidłowe wykonanie obowiązków publicznoprawnych. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 17 lutego 2026 r. DIAS wstrzymał w całości wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1267) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga podlega oddaleniu. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia prawa, które uzasadniłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w warunkach niniejszej sprawy bezsporne jest, że 17 maja 2025 r. skarżąca wykonywała międzynarodowy okazjonalny przewóz osób, który odbywał się do i z państwa trzeciego, tj. Federacji Rosyjskiej. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.t.d. międzynarodowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, (...), przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 11 u.t.d.). Przewóz tego rodzaju wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (art. 18 ust. 4a u.t.d.). W zakresie stanu faktycznego bezsporne jest, że 17 maja 2025 r. kontrolowany pojazd (przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą), jadąc do Rosji przewoził jednego pasażera, a wracając do Polski - 6 pasażerów. W okazanym przez kierowcę formularzu jazdy nr 7 jako rodzaj przewozu zaznaczono opcję "C - Przewozy bez pasażerów "tam" i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym miejscu i przewożeni do Państwa, w którym przewoźnik ma swoją siedzibę". Wskazano w nim imiennie 6 pasażerów oraz trasę przejazdu: K.-W. W formularzu tym nie zostało wypełnione pole "C1". Wskazani imiennie pasażerowie zostali 10 maja 2025 r. przewiezieni przez skarżącą do K., co zgadza się z przedstawionym przez kierowcę formularzem jazdy nr 4, w którym wskazano tę samą grupę pasażerów oraz trasę W.-K. Pasażerowie wsiadali i wysiadali do pojazdu na terenie parkingu przejścia drogowego. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, co prawidłowo uczynił organ odwoławczy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 u.t.d. wykonywanie przewozów okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wykraczających poza obszar państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga co do zasady zezwolenia wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Stosownie do art. 18 ust. 3 u.t.d. nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli: tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), albo polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2. Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 umowy między Rządem RP a Rządem Federacji Rosyjskiej, nieregularne przewozy podróżnych autobusami między obydwoma krajami albo tranzytem przez ich terytorium wykonywane są bez zezwoleń w przypadkach gdy grupa podróżnych w tym samym składzie jest przewożona tym samym autobusem na całej trasie przejazdu: jeżeli przewóz rozpoczyna się i kończy na terytorium Umawiającej się Strony państwa rejestracji autobusu, jeżeli przewóz rozpoczyna się na terytorium Umawiającej się Strony państwa rejestracji autobusu i kończy na terytorium państwa drugiej Umawiającej się Strony, pod warunkiem, że autobus opuści to terytorium w stanie próżnym. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej umowy przyjęto również, że zezwolenia nie wymaga także: wjazd pustych autobusów w celu powrotnego przewozu przez tego samego przewoźnika grupy podróżnych z miejsca znajdującego się na terytorium państwa drugiej Umawiającej się Strony, do którego ta grupa była wcześniej przywieziona (w przypadku wymienionym w ustępie 1 litera "b" niniejszego artykułu) do miejsca początkowego wyjazdu, zamiana niesprawnego autobusu na inny autobus. Przy wykonywaniu przewozów przewidzianych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 lit. a, kierowca autobusu obowiązany jest posiadać dokument, zawierający listę podróżnych według wzoru uzgodnionego przez właściwe organy Umawiających się Stron (art. 4 ust. 3). Nieregularne przewozy podróżnych niezgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 wymagają w każdym oddzielnym przypadku zezwolenia właściwego organu drugiej Umawiającej się Strony. Właściwe organy Umawiających się Stron wzajemnie uzgadniają tryb wymiany tych zezwoleń i ich wzór (art. 4 ust. 4). W warunkach niniejszej sprawy z uwagi na bezsporny fakt przewozu 17 maja 2025 r. do Federacji Rosyjskiej jednego pasażera, a w drodze powrotnej do Polski sześciu pasażerów, organ odwoławczy słusznie uznał, że wykonywany przewóz wymagał uzyskania zezwolenia właściwego organu, który - stosownie do art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. - nie został okazany przez kierowcę i którym nie legitymowała się skarżąca. Przejazd powinien odbyć się bowiem w jedną stronę bez pasażerów. Skoro zaś okazjonalny przewóz drogowy wykonany został z naruszeniem art. 18 ust. 2 i 3 u.t.d. oraz art. 4 umowy między Rządem RP a Rządem Federacji Rosyjskiej, to słusznie też uznał, że organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącą karę pieniężną w związku z naruszeniem określonym w lp. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywaniem międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia, w wysokości 12.000 zł. W dalszej kolejności organ odwoławczy słusznie wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.t.d. przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wymagany jest formularz jazdy zawierający w szczególności dane dotyczące oznaczenia przedsiębiorcy, numeru rejestracyjnego pojazdu, rodzaju usługi, miejsca początkowego i miejsca docelowego przewozu drogowego oraz listę imienną przewożonych osób. Formularz ten - stosownie do art. 18 ust. 2 i 3 u.t.d. -kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli. Podmiotem odpowiedzialnym za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty jest natomiast - zgodnie z art. 87 ust. 3 u.t.d. - przedsiębiorca. W świetle definicji legalnej z art. 4 pkt 19a u.t.d. formularz jazdy to dokument wydawany na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 1073/2009 oraz na podstawie umowy INTERBUS. Zgodnie z art. 12 ust. 3 w zw. z ust. 1 tego rozporządzenia formularz przejazdu, na podstawie którego wykonywane są usługi okazjonalne, z wyjątkiem usług, o których mowa w art. 5 ust. 3 akapit drugi, zawiera następujące informacje: a) rodzaj usługi, b) główna trasa przejazdu, c) przewoźnik lub przewoźnicy uczestniczący w świadczeniu usługi. Art. 10 i art. 11 ust. 1 umowy INTERBUS przewiduje natomiast, że wykonywanie przewozów, o których mowa w art. 6 (zliberalizowane przewozy okazjonalne), odbywać się będzie na podstawie dokumentu kontrolnego, który ma formę książki zawierającej 25 formularzy jazdy, każdy w dwóch egzemplarzach, dających się odłączyć. Dokument kontrolny powinien być zgodny ze wzorem przedstawionym w załączniku 3 do umowy. Stosownie do art. 12 ust. 3 umowy INTERBUS za dopilnowanie dokładnego i poprawnego wypełnienia formularzy jazdy odpowiedzialny jest przewoźnik. Zgodnie też z art. 13 umowy INTERBUS formularz jazdy powinien być wystawiony przez przewoźnika w dwóch egzemplarzach dla każdej podróży generalnie przed jej rozpoczęciem. W warunkach niniejszej sprawy okazany przez kierowcę formularz jazdy nr 7, w którym jako rodzaj przewozu zaznaczono opcję "C", nie odpowiadał rodzajowi rzeczywistego przewozu. Po pierwsze, z uwagi na to, że nie odbył się "tam" bez pasażerów, po drugie, z uwagi na to, że nie dochowany został warunek przewozu pasażerów na całej wskazanej w nim trasie przejazdu, tj. Kaliningrad-Węgorzewo, a jedynie do przejścia drogowego. Dodatkowo w formularzu nie zostało wypełnione pole "C1" i do formularza nie załączono dokumentacji towarzyszącej, tj. kopii umowy przewozu lub innego równoważnego dokumentu określającego podstawowe dane umowne (zwłaszcza miejsce, państwo i datę zawarcia, miejsce, państwo i datę zabrania pasażerów, miejsce i państwo docelowe). Nie został zatem wystawiony dla rzeczywistego przewozu przed rozpoczęciem podróży. Powyższe uchybienia prawidłowo zostały zakwalifikowane przez organ odwoławczy za brak formularza jazdy, a w konsekwencji za uzasadnioną podstawę nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie określone w lp. 2.13 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. w związku z wykonywaniem międzynarodowego przewozu osób bez posiadania w pojeździe ważnego wymaganego formularza jazdy, w wysokości 6 000 zł. Zauważyć jednocześnie należy, że nałożone kary - w zakresie wysokości - odpowiadają wysokości kar określonych przez ustawodawcę za tego rodzaju naruszenia w załączniku nr 3 do u.t.d. (Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz waga naruszeń). Ustawodawca określił ich wysokość w sposób sztywny i organ nie miał w tym zakresie możliwości kształtowania wysokości kar pieniężnych. Jednakże z uwagi na ustaloną przez ustawodawcę w art. 92a ust. 3 u.t.d. górną granicę sumy kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej do kwoty 12.000 zł, w stosunku do skarżącej nastąpiło ograniczenie egzekwowanych kar do tej kwoty. W ocenie Sądu, organy ustaliły jednocześnie prawidłowo, że w warunkach niniejszej sprawy brak jest przesłanek do niewszczynania lub umorzenia postępowania wynikających z art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Bezsporne jest, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy art. 92a ust. 1 pkt 2 i 3 u.t.d. nie znajdują zastosowania. Za stwierdzone naruszenia na skarżącą nie została bowiem nałożona kara przez inny uprawniony organ, a od dnia ujawnienia naruszeń nie upłynęły ponad 2 lat. Zarzuty skargi koncentrują się na próbie podważania prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego istotnego z punktu widzenia przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i tym samym zmierzają do zakwestionowania prawidłowości niezastosowania tego przepisu. Wskazany przepis przewiduje wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika za stwierdzone naruszenie prawa, jednakże jest ono uzależnione od wykazania, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że to na podmiocie wykonującym przewóz drogowy spoczywa, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, ciężar wykazania, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 92c ust. 1 u.t.d. wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. To zatem przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że dołożył należytej staranności organizując pracę i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2015 r., II GSK 1597/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew zatem stanowisku skarżącej, ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał na niej. W warunkach niniejszej sprawy w piśmie z 25 listopada 2025 r., złożonym w toku postępowania odwoławczego, oraz w skardze skarżąca podniosła, nie jest w stanie przewiedzieć do jakich sytuacji może dojść podczas wykonywania przewozy przez kierowcę. Nie jest też w stanie w sposób osobisty przeprowadzić kontroli dokonywanego przewozu, a brak poinformowania jej przez kierowcę o uchybieniach wyłącza możliwość świadomego działania z jej strony. Zatrudniając kierowcę, który posiada zezwolenia oraz uprawnienia do wykonywania tego rodzaju przewozów, zakłada, że będzie działać w sposób zgody z prawem. W niniejszej zaś sprawie kierowca pojazdu bez jej zgody, bezpłatnie przewiózł pasażera do Rosji. Nie uzyskał też właściwej współpracy ze strony funkcjonariuszy podczas kontroli. Mając to na uwadze wskazać należy, że odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów u.t.d. ma rozszerzony zakres, a wobec tego ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje (kierowcami). Jest to więc odpowiedzialność o charakterze administracyjnym, nie oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Przedsiębiorca jest zatem odpowiedzialny za działania kierowców i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Zauważyć jednak należy, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego, między innymi poprzez bieżącą kontrolę prowadzonej dokumentacji i stosowanie, w przypadku stwierdzenia, naruszeń właściwych środków dyscyplinujących. Powinien również wnikliwie szkolić zatrudnionych kierowców w przedmiocie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz wymogów dotyczących prawidłowości wykonywania przewozu (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 7 września 2020 r., II SA/Ol 285/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała skutecznie, że przesłanki egzoneracyjne określone w art. 92b ust. 1 ust. 1 u.t.d. zostały spełnione. Skarżąca nie przedstawiła bowiem dowodów mogących potwierdzać, że w prowadzonym przez nią przedsiębiorstwie wprowadzone zostały odpowiednie środki kontroli i dyscyplinowania wykonujących przejazdy drogowe, a także środki mające na celu zapobieganie powtarzaniu naruszeń. Nie wykazała tym samym, że dopełniła należytej staranności w zorganizowaniu i kontrolowaniu pracy kierowcy. To przedsiębiorcę natomiast obciążają kwestie właściwego doboru osób współpracujących, właściwego systemu motywacyjnego czy szkoleniowego. Wbrew stanowisku skarżącej, samowolne działanie kierowcy w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Jest to zwykle skutek niewłaściwej organizacji pracy przedsiębiorstwa, niewłaściwego doboru pracowników, braku odpowiedniej kontroli ich pracy, czy też odpowiednich szkoleń w zakresie przepisów o transporcie drogowym, w tym w zakresie kompletności i prawidłowości wypełnienia wymaganej dokumentacji, oraz konsekwencji ich naruszeń. Jak zauważył organ odwoławczy wobec skarżącej w ciągu roku prowadzone były jeszcze dwa postępowania związane z uchybieniami w formularzach jazdy. Obecne było też kolejnym postępowaniem dotyczącym przewozu wykonywanego przez tego samego kierowcę. Słusznie zatem organ uznał, że powyższe świadczy o nieprawidłowej organizacji i dyscyplinie pracy, w tym braku właściwego nadzoru w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Brak jest tym samym podstaw do obarczania winą w tym zakresie funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Stwierdzone naruszenia potwierdzają, że skarżąca nie dopełniła swych obowiązków, zatem ponosi odpowiedzialność za stwierdzone nieprawidłowości. W konsekwencji zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję nakładającą na skarżącą kary pieniężne z tego tytułu uznać należy za zgodną z prawem. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.