II GSK 852/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2681/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 lipca 2022 r. nr BP.501.1134.2022.0993.WA7.252600 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a w pozostałej części odstępuje od ich zasądzenia.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2681/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (skarżąca, strona skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (organ II instancji, GITD, organ) z dnia 29 lipca 2022 r., nr BP.501.1134.2022.0993.WA7.252600, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Dnia 19 stycznia 2022 r. w Warszawie podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr. rej. [...] stwierdzono, że jego kierowca ([...]) wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu i na rzecz skarżącej. Kontrola wykazała, że kierowca nie wpisywał na wykresówki danych dotyczących symbolu państwa rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy. Kontrolowany pojazd wyposażony był w tachograf analogowy. Na podstawie analizy okazanych przez kierowcę wykresówek stwierdzono niewpisanie danych dotyczących symbolu państwa rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy w następujących dniach: 22, 23, 27, 28, 29 i 30 grudnia 2021 r., 3, 4, 5, 7, 10, 11, 12, 13, 14, 17, 18 i 19 stycznia 2022 r. – brak symbolu państwa, w którym kierujący rozpoczął i zakończył dzienny okres pracy. Kierowca używał wykresówek, na których nie wpisywał imienia kierowcy oraz daty i miejsca zakończenia przewozu w następujących dniach: 23, 27, 28,29 i 30 grudnia 2021 r., 3, 4, 5, 7, 10, 11, 12, 13, 14, 17, 18 i 19 stycznia 2022 r. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli z dnia 19 stycznia 2022 r. Pismem z dnia 16 marca 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ I instancji) zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia 17 maja 2022 r., nr WP.8140.2.261.2022, organ I instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 4200 zł. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Decyzją z dnia 29 lipca 2022 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że karę nałożono za następujące naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.): niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy (lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz nieumieszczenie na wykresówce lub wydruku wymaganych wpisów lub umieszczenie na wykresówce lub wydruku nieczytelnych wpisów ręcznych (lp. 6.3.14 załącznika nr 3 do u.t.d.). Organ II instancji podkreślił, że za naruszenie ujawnione w protokole kontroli, popełnione przez kierowcę, odpowiedzialność ponosi przedsiębiorca, w którego imieniu wykonywany był przewóz. Zdaniem GITD z dokumentów przewozowych jasno wynikało, że podmiotem wykonującym przewóz była skarżąca jako przedsiębiorca zatrudniający kierowcę, który wykonywał w imieniu i na rachunek przedsiębiorcy przewóz drogowy. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d. za względu na fakt, że do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Z materiału dowodowego oraz wyjaśnień skarżącej nie wynikało, by podjęła jakiekolwiek kroki celem zapobieżenia powstaniu ujawnionego naruszenia. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem sporu jest odpowiedzialność skarżącej jako przedsiębiorcy z uwagi na niespełnienie przez kierowcę wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę oraz nieumieszczenie na wykresówce wymaganych wpisów lub nieczytelnych wpisów ręcznych. Zdaniem WSA, organ prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie w toku kontroli drogowej pojazdu, przeprowadzonej w dniu 19 stycznia 2022 r., kierowca, wykonując przewozy drogowe w imieniu skarżącej, nie wpisywał na wykresówki danych dotyczących symbolu państwa rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy oraz używał wykresówki, na których nie wpisywał imienia kierowcy oraz daty i miejsca zakończenia przewozu w ww. okresach. W ocenie Sądu, w tym kontekście na uwzględnienie nie zasługuje argumentacja skarżącej, która podnosi, że obowiązek wypełniania tych danych spoczywa na kierowcy, a zatem to kierowca jest adresatem norm prawnych regulujących obowiązki co do sposobu wypełniania wykresówek, a przedsiębiorca nie ma realnej możliwości zapobiegania naruszaniu przez kierowców ww. obowiązków w czasie wykonywania zadania przewozowego. Odnosząc się do powyższej argumentacji, WSA stwierdził, że to przedsiębiorca ma obowiązek szkolenia kierowców w zakresie obowiązujących norm m.in. w zakresie czasu pracy kierowców. Określone w załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innej wysokości niż podana w załączniku. Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności jest możliwe jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d. Następnie Sąd wyjaśnił, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem odpowiedzialności za zaistnienie stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa, a pośrednio – także stosowanie środków w postaci szkoleń i sankcji pracowniczych mających na celu "wymuszanie" na zatrudnianych kierowcach respektowanie prawa. Sąd podkreślił, że odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy jest odpowiedzialnością obiektywną i powstaje w wyniku ziszczenia się zdarzenia. Tym samym prowadzący firmę transportową przedsiębiorca nie może się od niej uwolnić poprzez samo twierdzenie, że kierowca został należycie przeszkolony z obsługi tachografu. Przedsiębiorca bowiem, przyjmując do pracy kierowcę, bierze na siebie odpowiedzialność za wykonywaną przez niego pracę, a tym samym, dążąc do eliminacji czy zmniejszenia ryzyka naruszania prawa przez kierowców, jest zobowiązany do wprowadzenia takich rozwiązań w systemie wynagrodzeń i organizacji pracy, aby móc na bieżąco kontrolować pracę kierowcy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ dokonał prawidłowej kwalifikacji stwierdzonych naruszeń z lp. 6.3.8 oraz lp. 6.3.14 załącznika nr 3 do u.t.d., polegających kolejno na niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy oraz nieumieszczeniu na wykresówce lub wydruku wymaganych wpisów lub umieszczenie na wykresówce lub wydruku nieczytelnych wpisów ręcznych. Zgromadzony przez organy materiał dowodowy, prawidłowo oceniony, potwierdził, że zatrudniony przez skarżącą kierowca dopuścił się naruszeń określonych w lp. 6.3.8 i lp. 6.3.14 załącznika nr 3 do u.t.d. Ostatecznie kara pieniężna z tego tytułu została na skarżącą nałożona zgodnie z podstawą materialną jej odpowiedzialności administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ "przepisów art. 7 w zw. z art. 77, art. 80" /tak w oryginale/ ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), polegającego na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wadliwy, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanej decyzji oraz niedokonanie przez organ prawidłowej oceny całokształtu zebranego w niniejszym postępowaniu materiału dowodowego, a w związku z tym braku podjęcia przez organ wszelkich możliwych czynności, które pozwoliłyby dokładnie wyjaśnić przedmiotową sprawę, co skutkowało błędnym uznaniem, że nie zachodzą przesłanki dookreślone w art. 92c u.t.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że skarżąca miała wpływ na powstanie naruszenia, jak również że miała możliwość przewidzenia powstałych zdarzeń w sytuacji, gdy przedsiębiorca nie jest w stanie stale kontrolować działania kierowcy nawet pomimo wdrożenia wszelkich możliwych środków, które powinny gwarantować przestrzeganie przepisów prawa przez pracowników, a w szczególności przedsiębiorca nie jest w stanie kontrolować zachowania pracownika-kierowcy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ "przepisów art. 7a k.p.a." /tak w oryginale/, polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób tendencyjny i nieobiektywny, nakierowany na tezę z góry nakreśloną z wyłączeniem pożądanego elementu obiektywności procesowej, w postaci nieuwzględnienia na korzyść przedsiębiorcy jego stanowiska prezentowanego w postępowaniu, w szczególności w przypadku wystąpienia wątpliwości co do wypełnienia przez skarżącą treści normy prawnej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. polegającą na przyjęciu, że istniały podstawy do nałożenia kary na skarżącą. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. V. Stanowisko strony przeciwnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna została oddalona jako oczywiście bezzasadna. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych. 4. Wynik weryfikacji powyższych zarzutów okazał się negatywny, co stanowi konieczną i wystarczającą podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do treści podniesionych zarzutów, należy stwierdzić, że są one dotknięte nieusuwalnymi wadami konstrukcyjnymi, które stanowią zasadniczą przeszkodę do poddania ich szczegółowej ocenie ad meritum. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), jakkolwiek w sensie formalnym mogą zostać zakwalifikowane jako zmierzające do podważenia pozytywnej oceny legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji w odniesieniu do jej podstawy faktycznej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), to jednak ze względu na wadliwe wskazanie materialnoprawnego wzorca odniesienia (autor skargi kasacyjnej wskazał ogólnie art. 92c u.t.d., podczas gdy prawidłowo należało wskazać art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.) oraz brak koniecznej konkretyzacji treściowej na tle elementów stanu sprawy, której dotyczy skarga, nie było możliwości zrekonstruowania substratu merytorycznej kontroli kasacyjnej. Trzeba ponadto przypomnieć kasantowi, że stosownie do treści normatywnej wynikającej z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. prawidłowa konstrukcja podstaw kasacyjnych w formie weryfikowalnych zarzutów powinna obejmować nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz podanie ogólnego sposobu ich naruszenia, lecz także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie jest więc zobowiązana do szczegółowego określenia sposobu i formy naruszenia przepisów prawa nie tylko w warstwie abstrakcyjnej, lecz także w płaszczyźnie konkretnej na tle poszczególnych elementów stanu sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., II GSK 1926/22; wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., II GSK 1255/23; wyrok z dnia 28 lutego 2025 r., II GSK 1700/21). W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie jest ponadto wystarczające wskazanie jedynie formy lub postaci naruszenia prawa procesowego lub opis konsekwencji tego rodzaju wady prawnej (np. przez przyjęcie przez sąd administracyjny za prawidłowe określonych ustaleń faktycznych kontrolowanych organów). Kontestując prawidłowość wykładni lub stosowania prawa procesowego w weryfikacyjnym modelu orzekania sądu administracyjnego, strona skarżąca kasacyjnie jest z jednej strony zobowiązana do przedstawienia postulowanej wersji interpretacyjnej lub aplikacyjnej wskazanych wzorców kontrolnych na tle szczegółowo i precyzyjnie określonych elementów stanu sprawy, z drugiej zaś – do wykazania, że imputowane sądowi naruszenia prawa procesowego co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, a więc na treść zaskarżonego wyroku. Powyższa ocena jest niezależna od tego, że również w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej (stanowiącej formalnie odrębną część powyższego środka zaskarżenia) nie wskazano żadnych okoliczności, których wyjaśnienie lub ponowna ocena dowodowa mogłyby wpłynąć na zmianę podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy w taki sposób, że możliwe stałoby się wykazanie, że materialnoprawne przesłanki egzoneracyjne, o których mowa w art. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zostały spełnione. Z przyczyn wywiedzionych powyżej nie poddaje się również jakiejkolwiek merytorycznej kontroli kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. 5. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. – oddalił skargę kasacyjną, zasądzając od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu 250 (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a w pozostałym zakresie – uwzględniając sposób wykonywania przez organ uprawnień procesowych (żądanie rozprawy, pomimo braku wniosku strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie i niewystępowania w sprawie istotnych zagadnień prawnych) – odstępując od ich zasądzenia. ----------------------- 2