II SA/Ke 71/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy w Kijach z dnia 13 marca 2023 r. nr XLVII/365/23 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

II SA/Ke 71/24 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 13 marca 2023 r., nr XLVII/365/23, Rada Gminy w Kijach, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r., poz. 572 i 2375), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii, organizacji społecznych, opinii dzierżawców obwodów łowieckich działających na terenie gminy, przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kije, stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. Uchwałę powyższą zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w Pińczowie, zarzucając w skardze do tut. Sądu naruszenie: – art. 11a ust. 5 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ("uoz") oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak ujęcia w § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały kosztów finansowania programu w zakresie dotyczącym kosztów związanych z: zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianiem bezdomnych zwierząt oraz z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że w treści § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano kwotę środków finansowych, jakie zabezpieczono na realizację zadań programu w budżecie Gminy, podając szczegółowe kwoty przeznaczone na pokrycie konkretnych wydatków, jednak środki te nie odzwierciedlają wszystkich celów programu. W treści powołanego zapisu nie ujęto bowiem kosztów finansowych na realizację zadań związanych z: zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianiem bezdomnych zwierząt oraz poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Zapisy § 9 ust. 1 pkt a dotyczą odławiania, transportu i zapewniania opieki w schroniskach wyłącznie bezdomnych psów, gdy tymczasem zapisy art.11a ust. 2 pkt 1 i pkt 3 dotyczą pojęcia bezdomnych zwierząt, a zatem szerszej kategorii niż zastosowana przez uchwałodawcę. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy powinna w treści uchwały rozdysponować środki na wszystkie cele jakie określiła w programie i jakie wynikają z przepisów ustawowych, w tym wskazane w treści art. 11a ust.2 uoz. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a tym samym nieprawidłowo realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 uoz bowiem regulacje dotyczące kosztów finansowania środków na działania związane z: zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianiem bezdomnych zwierząt oraz poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt muszą być zamieszczone w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Z uwagi na pominięcie opisanych wyżej elementów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi organ uznał skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a uoz. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 3 uoz, program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Z powyższego wynika, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3 i ust. 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 11a ust. 5 uoz bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., sygn. IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., sygn. IV SA/Po 63/22, wyrok WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 60/22). W rozpatrywanym przypadku rację ma skarżący Prokurator, że § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, odnoszący się do kwestii finansowania Programu, nie pozwala na przyjęcie, że uchwałodawca lokalny w należyty sposób wyczerpał delegację ustawową w powyższym zakresie. Wskazaną w ust. 1 ogólną kwotę 35.000,00 zł rozdzielono na 7 mniejszych kwot, które jednak nie obejmują wszystkich zadań przewidzianych w Programie, a mianowicie kosztów związanych: z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianiem bezdomnych zwierząt oraz z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Trafnie zauważa skarżący Prokurator, że zadanie, które ma realizować gmina polegające na odławianiu bezdomnych zwierząt, zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt – nie dotyczy tylko psów, jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, a zatem ma szerszy zakres niż określony przez Gminę Kije. W programie nie przewidziano również żadnych kosztów na realizację obligatoryjnego zadania określonego w art. 11a ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 5 uoz tj. na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W wyroku z dnia 29 lipca 2020, sygn. II OSK 336/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w art. 11a ust. 5 uoz ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, czyli wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. NSA podkreślił, że jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości (por. też wyroki: NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20, WSA w Kielcach z 27 lipca 2022 r., sygn. II SA/Ke 280/22, WSA w Łodzi z 8 września 2022 r., sygn. II SA/Łd 199/22, WSA w Olsztynie z 8 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 29/22). W świetle powyższych rozważań, treść § 9 Programu istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Wobec braku określenia – nie tylko w sposób precyzyjny, odrębny dla każdego zadania – ale również obejmujący wszystkie obligatoryjne zapisy uoz o rozdysponowaniu środków pieniężnych na realizację Programu – zasadniczych dla jego realizacji – zaskarżona uchwała podlegała w całości stwierdzeniu nieważności, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.