II SA/Ke 64/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy Złota z dnia 31 marca 2023 r. nr XLVII/337/2023 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Dnia 31 marca 2023 r. Rada Gminy Złota, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2023 r., poz. 40, zwanej dalej "u.s.g."), art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania aktu - Dz. U. z 2022 r., poz. 572, zwanej dalej "u.o.z." lub "ustawą") oraz po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii, uprawnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz opinii dzierżawców obwodów łowieckich działających na terenie gminy, podjęła uchwałę nr XLVII/337/2023 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Złota w roku 2023 - w brzmieniu załącznika nr 1 do tej uchwały (§ 1 uchwały, zwanego dalej "Programem"). W § 10 ust. 1 Programu wskazano, że cyt.: "Koszty realizacji zadań określonych w niniejszym programie ponosi Gmina Złota. Na 2023 rok zabezpieczona kwota w budżecie gminy wynosi 32 000,00 zł. - zakup materiałów 1000,00 zł - wyłapywanie bezdomnych zwierząt i umieszczenie ich w schronisku 22400,00 zł - zabiegi sterylizacji i kastracji 1500,00 zł - dokarmianie bezdomnych zwierząt 1 000,00 zł - całodobowa opieka weterynaryjna 6100,00 zł." Prokurator Rejonowy w Pińczowie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę w całości, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa w postaci art. 11a ust. 5 w zw. z ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak ujęcia w § 10 ust. 1 Programu kosztów finansowania: zabiegów weterynaryjnych usypiania ślepych miotów, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz kosztów związanych ze wskazaniem gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W uzasadnieniu skargi Prokurator, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, przedstawił argumentację na poparcie postawionego zarzutu, podnosząc w szczególności, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a tym samym niewłaściwie realizuje delegację ustawową zawartą z art. 11a ust. 5 u.o.z. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Złota wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak czynnej legitymacji procesowej Prokuratora, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Nadto organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci umowy nr 19/2022 z 22 lutego 2022 r. zawartej pomiędzy Gminą Złota oraz Przychodnią Weterynaryjną Lekarza Weterynarii H. M.- na wykazanie faktu przyjęcia i zabezpieczenia przez Gminę określonych kwot, zgodnie z zaskarżoną uchwałą na cele bezpośrednio związane z zabiegami weterynaryjnymi w postaci: usypiania ślepych miotów, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz kosztów związanych ze wskazaniem gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Odnośnie do zarzutu skargi Rada Gminy podniosła w szczególności, że zgodnie z § 7 ust. 1 Programu, lekarz weterynarii współpracujący z Gminą Złota jest podmiotem, które ma zajmować się usypianiem ślepych miotów w wyznaczonym gabinecie weterynaryjnym. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 7 umowy nr 19/2022 z 22 lutego 2022 r. koszt jednostkowy brutto uśpienia ślepego miotu wynosi 150,00 zł. Program w § 10 ust. 1 precyzuje zaś, że zabezpieczone koszty całodobowej opieki weterynaryjnej (w których mieszczą się również koszty zabiegów weterynaryjnych usypiania ślepych miotów) wynoszą 6.100 zł na 2023 r. Co się tyczy poszukiwania właścicieli bezdomnych zwierząt oraz kosztów związanych ze wskazaniem gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich Rada Gminy wyjaśniła, że zgodnie z § 6 ust. l Programu poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, jest realizowane poprzez zamieszczanie na stronach internetowych - gminazlota.pl i facebook.com/psydoadopcji.suchedniow, aktualnych informacji dotyczących zwierząt przeznaczonych do adopcji oraz ogłoszenie na tablicy ogłoszeń na terenie Gminy Złota. Stosownie zaś do postanowień § 8 ust. 1 Programu w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich z terenu gminy Złota, wskazuje się gospodarstwo rolne - Zespół Szkół Centrum Kształcenia Rolniczego Gospodarstwo Rolne w Chrobrzu, ul. Parkowa 10, 28-425 Złota, na podstawie porozumienia zawartego przez Gminę Złota z właścicielem gospodarstwa. Natomiast § 10 ust. 1 Programu precyzuje, że zabezpieczone koszty wyłapywania bezdomnych zwierząt i umieszczania ich w schronisku, wynoszą 22.400 zł na 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Rada gminy w ramach udzielonej jej delegacji przy tworzeniu aktu prawa miejscowego nie może również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W przeciwnym wypadku uchwała istotnie narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Złota z dnia 31 marca 2023 r. nr XLVII/337/2023 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Złota w roku 2023. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a u.o.z., rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Określenie w uchwale podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie należy przytoczyć treść art. 11a u.o.z., zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 u.o.z., element fakultatywny określony został w ust. 3, zaś obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W ocenie Sądu za zasadny należało uznać zarzut skargi, odnoszący się do naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Brak regulacji w zakresie wskazania konkretnych kwot na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne jego cele. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., IV SA/Po 63/22 i WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., II SA/Ol 60/22). W rozpatrywanym przypadku rację ma Prokurator, że § 10 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, odnoszący się do kwestii finansowania programu, nie pozwala na przyjęcie, że uchwałodawca lokalny w należyty sposób wyczerpał delegację ustawową w powyższym zakresie. W regulacji tej nie wyodrębniono bowiem środków przeznaczonych na: poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a tym samym niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20). Odnosząc się zaś do wniosku Rady Gminy o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji procesowej Prokuratora wyjaśnić należy, że przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis. W tej sprawie taką regulacją odmiennie określającą legitymację materialnoprawną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. gminnym stanowi więc lex specialis w odniesieniu do art. 50 § 1 p.p.s.a., ale tylko co do podmiotów, których legitymacja skargowa powiązana jest z przesłankami materialnoprawnymi. Legitymacja skargowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. powiązana jest bowiem z interesem prawnym, zaś w art. 101 ust. 1 u.s.g. z naruszeniem interesu prawnego. Natomiast legitymację formalną Prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy reguluje nadal art. 50 § 1 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 3044/14, Lex nr 1592146). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.