II SA/Sz 1069/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miejskiej w Białym Borze z dnia 23 lutego 2023 r. nr LIII/359/2023 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Biały Bór na 2023 rok oddala skargę.

Rada Miejska w Białym Borze podjęła, w dniu 23 lutego 2023 r., uchwałę numer LIII/359/2023, w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Biały Bór na 2023 rok, dalej jako "Program". Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego dnia 6 marca 2023 r. pod pozycją 1541 i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego ani orzeczenia sądu administracyjnego. Skargę na powyższy akt złożył Prokurator Rejonowy w Szczecinku. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 – j.t.), dalej jako "u.o.z.", poprzez określenie w sposób niedostateczny w § 11 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych celów i założeń przyjętych w programie, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego, gdy tymczasem, prawidłowa realizacja Programu wymaga określenia w sposób konkretny podziału środków przeznaczonych na sfinansowanie wszystkich działań objętych Programem bez pozostawienia dowolności w dysponowaniu tymi środkami organom wykonawczym gminy i bez pozostawienia części zadań bez źródła finansowania. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Prokuratora analiza treści skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że jest ona sprzeczna z prawem. Rada nie określiła właściwego sposobu wydatkowania środków finansowych na poszczególne cele określone w ustawie o ochronie zwierząt. Nie rozdysponowano w Programie środków na zadanie wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 7 tj. wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Rada nie wskazała również kwot finansowych na poszczególne zadania wynikające z art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z., wskazując jedynie ogólną kwotę jaka ma zostać przeznaczona na te cele. Zdaniem Prokuratora, ujęcie kwot w sposób łączny jest nieczytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego zapisu nie wynika bowiem, jaka kwota zostanie przeznaczona na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, a jaka na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W konsekwencji, w ocenie Prokuratora, Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi zawiera wskazanie wysokości środków finansowych na realizację wszystkich zadań programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby Rada w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Skarżący podkreślił, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonywaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu dopiero w później zawieranych umowach, narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z konkretnym sposobem ich wydatkowania już w programie, pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją. Ustawodawca w przepisie art. 11 a ust. 5 u.o.z. użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to na konieczność zamieszczenia w treści uchwalonego przez organ gminy programu, wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. Zdaniem Prokuratora, uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, zaś charakter naruszenia uzasadnia uznanie zaskarżonej uchwały za nieważną w całości, co skutkować winno jej eliminacją z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że: 1. Zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt ujęto w zaskarżonej uchwale jako jedną pozycję kosztową, z uwagi na fakt, iż schronisko z którym Gmina ma podpisaną umowę (Schronisko w Kościerzynie) w zakresie wykonywanych usług prowadzi kampanię adopcji w celu znalezienia nowych domów dla bezdomnych zwierząt (§ 3 ust. 8). Dodatkowo Gmina Biały Bór również prowadzi akcje poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt poprzez portale społecznościowe oraz stronę internetową gminy i odbywa się to bez ponoszenia kosztów. 2. Dodatkowo gospodarstwo rolne wskazane w § 9 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Biały Bór na 2023 rok nie pobiera opłat za dyspozycyjność do przyjęcia zwierząt. Należy wskazać, iż do dnia dzisiejszego nie wystąpiła taka interwencja, więc ewentualne koszty były nie możliwe do przewidzenia, w związku z tym nie ujmowano ich w programie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie, podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 przywołanej ustawy Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta (ust.6). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7). Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust.8). Nie jest sporne w orzecznictwie, iż organ jednostki samorządu terytorialnego podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). Z przytoczonej regulacji wynika, że katalog elementów, które powinien zawierać program opieki nad zwierzętami z art. 11a ust. 2 u.o.z. ma charakter otwarty. Oprócz wymienionych w nim enumeratywnie działań może on zawierać inne niewymienione expressis verbis w treści przepisu działania. W orzecznictwie (również tym, które zostało przywołane w skardze) wskazuje się, że uchwała zawierać musi zarówno wskazanie zadań, które w ramach programu będą realizowane, jak i wysokości środków przeznaczonych na ich finansowanie, przy czym każdemu zadaniu powinna zostać przyporządkowana kwota na jego realizację. Wskazuje się, że tylko takie sprzężone określenie działań, które mają być realizowane w ramach programu z jednoczesnym określeniem wysokości środków przeznaczonych na ich wykonanie, daje gwarancję ich rzeczywistej realizacji. W badanej sprawie, jak wywodzi Prokurator, pominięto wskazanie kwoty przeznaczonej na realizację zadania pod nazwą "wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich", a dla zadań "zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt" i "poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt" wskazano jedną zbiorczą kwotę, co w ocenie Prokuratora stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Lektura zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że organ w § 1 zawarł kompletny katalog działań, zawierający wszystkie przewidziane w art. 11a ust. 2 elementy. W § 2 określono cele Programu, które pokrywają się z celami wymienionymi w art. 11a ust. 2 u.o.z. W § 9 ust. 2 wskazano gospodarstwo rolne Świerszczewo 8, 78-421 Drzonowo zapewniające miejsce dla zwierząt gospodarskich w związku z okolicznościami wymienionymi w ust. 1 pkt 1 i 2. Na ten cel nie zabezpieczono w Programie środków. Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora, iż stanowi to istotne naruszenie prawa. Należy bowiem zauważyć, że realizacja tego zadania sprowadza się wyłącznie do wskazania gospodarstwa gotowego do przyjęcia zwierząt gospodarskich i ze swej istoty ma ono charakter bezkosztowy. Obowiązek wskazania gospodarstwa, w którym umieszczone będą zwierzęta gospodarskie wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. jest następstwem regulacji z art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a mianowicie możliwością czasowego odebrania niewłaściwie traktowanego zwierzęcia jego dotychczasowemu właścicielowi i przekazania go gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, jak również odebrania zwierzęcia w wypadkach niecierpiących zwłoki, o którym mowa w ust. 3 przywołanego przepisu. Koszty wynikające z tego tytułu, w tym koszty transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciążają jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna, co wprost wynika z art. 7 ust. 4 u.o.z. Stąd też określenie wysokości kwoty przeznaczonej na realizację tego zadania jawi się jako zbędne, skoro samo wskazanie gospodarstwa nie generuje kosztów, a koszty związane z transportem, pobytem i leczeniem zwierząt gospodarskich w wyznaczonym gospodarstwie pokrywa nie gmina a dotychczasowy właściciel lub opiekun zwierzęcia. W Programie przewidziano umieszczenie zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym również w sytuacjach losowych, w których dotychczasowy właściciel z różnych przyczyn nie może sprawować opieki nad zwierzętami, jednak – jak zwrócił uwagę organ, również i w takich sytuacjach właściciel gospodarstwa nie pobiera opłat za dyspozycyjność. Doświadczenie zaś wskazuje, że sytuacje te nie są częste. Sąd nie podzielił zapatrywania Prokuratora również w odniesieniu do zarzutu wskazania zbiorczej kwoty dla zadań polegających na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt i dla poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W § 3 ust. 1 wskazano, że cel polegający na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom z terenu gminy miejsca w schronisku będzie realizowany poprzez zapewnienie: 1) opieki lekarsko-weterynaryjnej polegającej na leczeniu, prowadzeniu obowiązkowych szczepień, sterylizacji/kastracji, odrobaczaniu, odpchleniu oraz prowadzeniu kwarantanny dla nowo przyjętych zwierząt, 2) schronienia poprzez pomieszczenia, boksy chroniące przed zimnem, upaleni i opadami atmosferycznymi z dostępem do światła dziennego, uwzględniając potrzeby behawioralne psów, odpowiednią karmę i stały dostęp do wody, 3) wyżywienia bezdomnym zwierzętom odłowionym/wyłapanym na terenie gminy oraz zwierzętom, które utraciły właściciela, 4) przeprowadzania zabiegów sterylizacji albo kastracji przyjętych do schroniska zwierząt, 5) poszukiwania właścicieli bezdomnych zwierząt, jak również poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych przebywających tymczasowo pod opieką gminy. W § 11 Programu przewidziano, że będzie on realizowany z budżetu Gminy Biały Bór. W ramach Programu, limitowana będzie wielkość środków przyznanych na len cel w uchwale budżetowej, która w 2023 roku będzie wynosić: - środki przeznaczone na zapewnienie miejsca w schronisku oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt -12 500 zł ; - środki przeznaczone na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie - 8 000 zł; - środki przeznaczone na odławianie bezdomnych zwierząt z terenu gminy - 1 000 zł: - środki przeznaczone na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt - 3 000 zł; - środki przeznaczone na usypianie ślepych miotów - 500 zł; - środki przeznaczone na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - 3 000 zł; - środki przeznaczone na zapobieganie bezdomności zwierząt domowych przez trwale znakowanie i wykonywanie zabiegów sterylizacji/kastracji u zwierząt utrzymywanych przez mieszkańców Gminy - 500 zł; - środki przeznaczona na kastracje samic i samców kotów utrzymywanych przez mieszkańców Gminy jak też kotów wolno żyjących o raz ich znakowanie- udział w Akcji Kastracji prowadzonej przez Ogólnopolską Fundację na rzecz Ochrony Zwierząt "ZWIERZ" - 10.000,00 zł (50% finansowane przez Fundację Zwierz oraz 50 % finansowane ze środków Gminy). Z ustaleń tych, zdaniem Sądu, jednoznacznie wynika, że Gmina Biały Bór przewidziała w zaskarżonej uchwale zadania polegające na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, jak i poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt, przewidując na ich realizację jedną kwotę 12 500 zł. W ocenie Sądu był to zabieg dopuszczalny. Realizację zadań powierzono jednemu podmiotowi – schronisku dla zwierząt, które – jak wiadomo z doświadczenia życiowego prowadzi akcje adopcyjne zwierząt, zatem wszelkie podejmowane w tym zakresie działania mieszczą się w ramach jego standardowej działalności Nie są to działania kosztochłonne, bowiem poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt zazwyczaj odbywać ma się głównie poprzez zamieszczanie zdjęć bezdomnych zwierząt na stronach internetowych schroniska i w mediach społecznościowych, dając gwarancję dotarcia do dużej liczby zainteresowanych adopcją. Działania podejmowane w tym zakresie są łatwe do zweryfikowania. Nie ma zatem, zdaniem Sądu niebezpieczeństwa, iż zadanie to nie zostanie zrealizowane. W tym miejscu należy wyjaśnić, że uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, który podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – j.t.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Rzeczą Sądu było zatem dokonanie oceny, czy ustalenia zaskarżonej uchwały są sprzeczne z prawem, a jeżeli tak, to czy naruszenie prawa było istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 525/23, WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 859/18, WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, dostępne w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w badanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż wskazywane przez Prokuratora uchybienia mają charakter istotnego naruszenia prawa z przyczyn wyżej wskazanych. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.