II SA/Go 639/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej M.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia M.W. (obecnie, co zostało wykazane w postępowaniu przed sądem, noszącej nazwisko S.) utrzymało mocy postanowienie Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w sprawie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o pow. 0,65 ha, położonej w obrębie [...], przedstawionego w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część postanowienia. 1.1. W podstawie prawnej tego postanowienia wskazano art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 2a i ust. 3a, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, ze zm.; dalej u.g.n.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 i art. 144 k.p.a. 1.2. Stan sprawy jest następujący: wnioskująca (skarżąca) wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że jest to podział nieruchomości rolnej, w wyniku którego wydzielane są działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości. Działka objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...], uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej nr LV/371/10 z dnia 28 października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. z 2011 r., Nr 12, poz. 286). Działka oznaczona jest symbolem IIIB - przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze - uprawy polowe, łąki, pastwiska. Wstępny projekt podziału nieruchomości zakłada wydzielenie działki w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem R/8 - tereny rolnicze - uprawy polowe, łąki, pastwiska oznaczonej jako [...] o pow. ok. 0,0450 ha, w celu polepszenia zagospodarowania przyległej nieruchomości, oznaczonej numerem ewid. [...] oraz wydzielenie działki oznaczonej numerem [...] o pow. ok. 0,6050 jako pozostałość z wydzielenia. W ocenie organu I instancji polepszenie warunków zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości następuje tylko wtedy, gdy polepszana działka tj. działka nr [...] ma już zapewniony odpowiedni dostęp do drogi publicznej, czyli taki, który oznacza gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi. Z załączonego do wniosku wstępnego projektu podziału wynika, że działka nr [...] w terenie takiego dostępu nie posiada (dokumentacja fotograficzna z dnia [...].02.2022), bowiem część działki nr [...] (stanowiącej własność osoby, która posiada także tytuł własności do działki nr [...]) została ogrodzona i zagospodarowana przez właściciela działki przyległej oznaczonej nr [...]. Zdaniem organu wydzielenie nowej działki o numerze [...] (o szerokości 4,5 m i długości ok. 113 m) następuje wyłącznie w celu zapewnienia/umożliwienia dojazdu do działek o nr ewid. [...], co nie jest zgodne z art. 93 ust. 3a u.g.n. 1.3. Na postanowienie to z zachowaniem terminu zażalenie wniosła skarżąca zarzucając mu naruszenie: 1) art. 7, 8, 11, 77 § 1 , 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zgromadzenie i dowolną oraz niewszechstronną jego ocenę, co skutkowało: - wydaniem postanowienia nieznajdującego oparcia w materiale dowodowym, stwierdzającego błędnie niezgodność wstępnego podziału nieruchomości jako niezgodnego z ustaleniami obowiązującego (niewskazanego w treści sentencji postanowienia) planu zagospodarowania przestrzennego oraz odmawiającego pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, - brakiem wskazania dowodów, na których organ oparł rozstrzygnięcia i ich mocy dowodowej, brakiem wskazania przez organ, którym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz z jakich przyczyn, - brakiem prowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego odnośnie skomunikowania działki (nr [...]), - błędnym i nieuzasadnionym uznaniem, że wydzielenie nowej działki nr [...] następuje wyłącznie w celu zapewnienia/umożliwienia dojazdu do działek nr [...], w sytuacji gdy takie stanowisko nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym; 2) art. 93 ust 1, 2, 2a, 3, 3a, 4 i 5 u.g.n. oraz uchwały Rady Miejskiej nr IV/371/10 z dnia 28 października 2010 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na: - błędnym uznaniu, że nie zachodzą podstawy prawne i faktyczne do pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki, w sytuacji gdy był on zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, - błędnym uznaniu że wstępny projekt podziału nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu - z uwagi na bliżej nieokreślone w treści zaskarżonego postanowienia zapisy planu odnoszące się do dróg wewnętrznych, - błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów obowiązującego planu miejscowego, tj. § 2 ust. 3, § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 5 pkt VI Załącznik graficzny Nr [...] ust. 8 pkt 2, dopuszczających prowadzenie utwardzonych dróg dojazdowych (gospodarczych), bez wskazania jakichkolwiek warunków i ograniczeń w tym zakresie, nie odwołujących się w szczególności w żadnym zakresie do terenów oznaczonych symbolem KDW i ustaleń planu w tym zakresie, które to ww. przepisy w żaden sposób nie zmieniają przeznaczenia rolnego tych terenów (w związku z czym nie sposób utożsamiać ich z terenami oznaczonymi w planie symbolem KDW), - nieuprawnionym odwołaniu się do projektu (nieobowiązującego) planu zagospodarowania przestrzennego (opublikowanego [...] grudnia 2021 r.) terenów położonych w obrębach Gminy, które to naruszenia związane były również z błędnymi ustaleniami faktycznymi (stosownie do zarzutów z pkt 1 zażalenia). 1.4. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Kolegium przytoczyło treść art. 92 i 93 u.g.n. wskazując w szczególności, że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne (ust. 3a). Dalej Kolegium podało, że teren działki nr [...] objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Miejskiej nr LV/371/10 z dnia 28 października 2010 r. Teren ten jest przeznaczony w planie na cele rolne. Wniosek dotyczy wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, która ma mieć 0,0450 ha - działka nr [...]. W związku z tym zastosowanie mają przepisy ustawy dotyczące podziałów nieruchomości. W tej sytuacji, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n., możliwość dokonania podziału istnieje tylko w przypadku przeznaczenia działki na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub regulację granic między sąsiadującymi nieruchomościami ewentualnie wydzielenie działki pod drogę wewnętrzną. Wniosek o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości jest wiążący dla organów administracyjnych. Celem podziału jest powiększenie nieruchomości sąsiedniej - działki nr [...]. Jak wskazało Kolegium, dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia okoliczności analizowane przez organ I instancji, czy projektowana działka nr [...] może stanowić niezbędną drogę dojazdową do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych - chodzi o działki nr [...]. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają też znaczenia okoliczności związane z uchwalaniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Natomiast, zdaniem Kolegium, "w okoliczności faktycznych niniejszej sprawy - chodzi o kształt i usytuowanie działki nr [...] nie można uznać, że celem podziału jest powiększenie działki sąsiedniej nr [...]. W sensie funkcjonalnym nie jest prawidłowe założenie, że sam fakt przylegania nieruchomości podlegającej podziałowi do nieruchomości sąsiedniej jest równoznaczny z możliwością powiększenia działki sąsiedniej, o którym mowa w art. 93 ust. 2a ustawy. Powiększenie działki nr [...] w zaproponowany sposób nie poprawi warunków zagospodarowania, ani funkcjonowania tej działki. W istocie wydzielenie działki nr [...] oznaczałoby powstanie drogi dojazdowej do nieruchomości oznaczonej nr działki [...], co byłoby niezgodne z wnioskiem strony". Z tych to względów nastąpiła odmowa uwzględnienia wniosku. 2. Skargę na to postanowienie, z zachowaniem terminu, wniosła M.S. zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 92 ust. 2a i ust. 3a u.g.n. przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na: - zastosowaniu pozaustawowego kryterium odmowy pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...], - błędnym uznaniu, że w stanie faktycznym nie można uznać, że celem podziału jest powiększenie działki sąsiedniej nr [...], a w istocie projektowana do wydzielenia działka gruntu wydzielona ma zostać pod drogę dojazdową, - błędnym uznaniu, że w stanie faktycznym zachodziły podstawy do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, z uwagi na fakt, że "w sensie funkcjonalnym nie jest prawidłowe założenie, że sam fakt przylegania nieruchomości podlegającej podziałowi do nieruchomości sąsiedniej jest równoznaczny z możliwością powiększenia działki sąsiedniej, o którym mowa w art. 93 ust. 2 u.g.n., w sytuacji gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy, mając na względzie treść ww. przepisu art. 92 ust. 2a u.g.n., brak było podstaw do przyjęcia powyższego stanowiska; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 77 i 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, wskutek czego doszło do wydania rozstrzygnięcia bez należytego rozpatrzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego, - art. 7 k.p.a. oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., a także art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., przejawiającym się brakiem należytej (pełnej) kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, brakiem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprawy oraz brakiem wnikliwego oraz wszechstronnego zbadania i odniesienia się w zaskarżonym postanowieniu do wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w zażaleniu. Zarzuty te zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, wraz ze zwrotem kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na tę skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). 5. W konsekwencji dopuszczenia możliwości podziału gruntów rolnych i leśnych, w przepisie art. 93 u.g.n., ustawodawca określił zasady warunkujące ten tzw. podział rolny. Zgodnie z art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny - pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Powyższe prowadzi do wniosku, że co do zasady nie jest wykluczony podział nieruchomości rolnych i leśnych na działki mniejsze niż 0,3000 ha. Został on jednak uzależniony od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 93 ust. 2a u.g.n. Przy czym, zgodnie z art. 93 ust. 3a u.g.n., ograniczeń związanych z wydzieleniem działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. 6. Z treści postanawiania Kolegium wynika, że organ ten rozważał, co trafnie podnosi się w skardze, jakieś kryterium pozaustawowe, przy czym trudno się zorientować dokładnie jakie. Kolegium stwierdza bowiem, że "w sensie funkcjonalnym nie jest prawidłowe założenie, że sam fakt przylegania nieruchomości podlegającej podziałowi do nieruchomości sąsiedniej jest równoznaczny z możliwością powiększenia działki sąsiedniej, o którym mowa w art. 93 ust. 2a ustawy. Powiększenie działki nr [...] w zaproponowany sposób nie poprawi warunków zagospodarowania, ani funkcjonowania tej działki. W istocie wydzielenie działki nr [...] oznaczałoby powstanie drogi dojazdowej do nieruchomości oznaczonej nr działki [...], co byłoby niezgodne z wnioskiem strony". Z wniosku oraz akt sprawy nie wynika to, co stwierdza Kolegium, pomijając już kwestię czym w ogóle jest tzw. "sens funkcjonalny". Ustawa posługuje się terminem "powiększenie" w tym znaczeniu, że wydzielona po podziale część działki ma być przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości (co należy rozumieć jako prawną i faktyczną możliwość jej przyłączenia). Ponieważ w sprawie obie działki do sobie przylegają i na dodatek, co wyraźnie wskazuje skarżąca, ma do obu z nich tytuł prawny, nie ma żadnej przeszkody do dokonania powiększenia, co oznacza, że warunek określony w przepisie art. 93 ust. 2a u.g.n. został w sprawie spełniony. 7. Błędnie Kolegium uznaje również, że kwestia dostępu do drogi publicznej nie ma w tej sprawie znaczenia. Z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Na możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w zgodzie z ich przeznaczeniem w planie ma wpływ również ich dostęp do drogi publicznej, bowiem zgodnie z art. 93 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Innymi słowy, zgodność z planem miejscowym, w rozumieniu art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., oznacza możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w taki sposób, jaki przewiduje dla danego terenu plan miejscowy (realizację funkcji przewidzianych w planie), przy jednoczesnym dostępie do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Przy wydawaniu postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału organ powinien zatem oceniać dostęp wydzielonych działek do drogi publicznej (por. wyroki NSA O/Z w Gdańsku z dnia 6 marca 2003 r. II SA/Gd 674/00 oraz 19 czerwca 2020 r., I OSK 2197/19; CBOSA). 8. Powiększenie, które ma na celu zapewnienie dostępności do drogi publicznej jest tym bardziej uzasadnione, choć istotą wniosku pozostaje nadal prawna i faktyczna możliwość powiększenia działki sąsiedniej. Potwierdza to treść art. 93 ust. 3a u.g.n., zgodnie z którym ograniczeń związanych z wydzieleniem działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. Błędnie więc oba organy przyjmują, że intencja powiększenia (jako prawna i faktyczna możliwość) nie może odnosić się do celu jakiemu ono służy (w szczególności zapewnieniu dostępu podzielonej działki do drogi publicznej), zapominając, że przepis art. 93 ust. 2a u.g.n. wymaga jedynie, by działka została przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości (co jest realną czynnością faktyczną i prawną). Przyjęta błędna wykładnia skutkowała tym, że Kolegium w ogóle do tych zarzutów się nie odniosło i nie dokonało oceny, czy powstałe w wyniku podziału nowe działki będą miały dostęp do drogi publicznej. Jeśli spełniony jest warunek powiększenia działki to fakt, że przez podział powstaje możliwość dojazdu do działek jest właśnie realizacją przedstawionej wyżej prawidłowej wykładni przepisów art. 93 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. art. 93 ust. 2a u.g.n. Trafnie natomiast Kolegium wskazuje, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia procedowany projekt nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, dopóki nie wszedł on w życie. 9. Podzielając więc zarzuty skargi sąd stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu doszło do naruszenia prawa materialnego, to jest błędnej wykładni art. 93 ust. 2a u.g.n., mającej wpływ na wynik sprawy. Jej konsekwencją są też naruszenia prawa procesowego, w szczególności w zakresie argumentacji czy rozważania okoliczności innych lub nieistotnych, co również miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie, a ze względu na stwierdzone wady także i postanowienie organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). O należnych skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. W ponowionym postępowaniu organy będą związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym orzeczeniu, w szczególności wyrażonymi w pkt. 6 do 8 niniejszego uzasadnienia (art. 153 p.p.s.a.).