II SA/Go 205/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi E.K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Gorzów Wlkp., dnia kwietnia 2021 r. Sygn. akt II SA/Go 205/21 Zarządzenie 1. Zgodnie z art. 139 § 5 p.p.s.a. udostępnić wyrok niezwłocznie w sekretariacie Sądu przez okres 14 dni. 2. Po wykonaniu pkt 1 akta przedłożyć celem sporządzenia uzasadnienia wyroku. S. WSA Sławomir Pauter

Zaskarżonym w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez E.K. postanowieniem nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez E.K. odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] września 2020 r., którą wymierzono skarżącemu karę pieniężną w kwocie 37 500 zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności, polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Postanowienie zapadło w następujących stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2020 r. od godziny 23:45 do [...] września 2020 r. do godziny 0:30 przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadzili kontrolę sanitarną w Klubie [...]. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości, tj. wbrew obowiązującym zakazom prowadzona była dyskoteka i klub nocny, a stan taki niezgodny był z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1356 ze zm.). W toku kontroli ustalono również, że dzierżawcą nieruchomości - Klubu [...], jest E.K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą E.K. [...]. W związku z powyższym PPIS decyzją z dnia [...] września 2020 r. wymierzył E.K. karę pieniężną w kwocie 37 500 zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa decyzja została wysłana do E.K. w dniu 10 września 2020 r. na adres miejsca prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. W decyzji organ pouczył stronę o terminie wniesienia odwołania. Przedmiotowa decyzja została wysłała do strony listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, jednak E.K. nie podjął przesyłki listowej pomimo dwukrotnego awizowania. W dniu 17 września 2020 r. wpłynęło do PPIS pismo E.K., zastępowanego przez adwokata K.S.S., w którym wniósł zastrzeżenia do czynności kontrolnych z dnia [...] września 2020 r., wywodząc, że w świetle obowiązujących przepisów prawa niedopuszczalne jest całkowite zakazanie działalności podmiotu kontrolowanego oraz egzekwowanie takiego zakazu, albowiem brak jest w tym zakresie upoważnienia w przepisach prawa, jak i nie zaistniały przesłanki do podejmowania takich działań. Do przedłożonych zastrzeżeń została załączona kserokopia pełnomocnictwa z dnia [...] września 2020 r., z której wynika, że E.K. upoważnił adwokata K.S.S. z Kancelarii Adwokackiej do reprezentowania go w sprawie kontroli nr [...] z dnia [...] września 2020 r. W odpowiedzi na powyższe zastrzeżenia organ I instancji wystosował do pełnomocnika pismo z dnia [...] września 2020 r. (doręczone pełnomocnikowi w dniu 25 września 2020 r.), którym poinformował, że podtrzymuje stanowisko zawarte w protokole kontroli z dnia [...] września 2020 r. Jednocześnie poinformował, iż w związku z czynnościami kontrolnymi wydano dnia [...] września 2020 r. decyzję, nakładającą na E.K. karę pieniężną w wysokości 37 500 zł z rygorem natychmiastowej wykonalności, której strona do chwili obecnej nie odebrała. W załączeniu organ przesłał przedmiotową decyzję pełnomocnikowi i poinformował, że decyzja ta została wysłana do skarżącego w dniu 10 września 2020 r, tj. przed udzieleniem pełnomocnictwa, które wpłynęło do organu dnia 17 września 2020 r.; w dacie wydania decyzji nr [...], tj. dnia [...] września 2020 r., strona nie miała ustanowionego pełnomocnika. E.K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, odwołał się od powyższej decyzji organu I instancji zarzucając: 1. naruszenie art. 48a i art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.), polegające na wymierzeniu stronie kary za nieprzestrzeganie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem prowadzenie działalności może być jedynie ograniczane, a nie zakazywane, 2. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji jej podstawy prawnej, a w szczególności niewyjaśnieniu, na czym miało polegać zachowanie odwołującego, które naruszało przepisy oraz niewskazaniu prawidłowej definicji "dyskoteki", 3. błąd w ustaleniach stanu faktycznego, polegający na przyjęciu, że odwołujący prowadzi działalność dyskotekową lub klubową, podczas gdy działalność ta jest działalnością gastronomiczną, 4. błąd w ustaleniach stanu faktycznego, polegający na ustaleniu, że w lokalu gastronomicznym strony w dniu kontroli znajdowało się 300 osób, lokal był otwarty od godz. 21:00 do 05:00, podczas gdy takie ustalenie nie wynikało ze zgromadzonych w sprawie dowodów i było całkowicie dowolne, 5. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności sprawy, a w konsekwencji wymierzeniu kary pieniężnej przekraczającej stopień zawinienia. Wraz z odwołaniem pełnomocnik przedłożył kserokopię pełnomocnictwa z dnia [...] października 2020 r., udzielonego w sprawie odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2020 r., znak: [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu postanowienia, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Po przeanalizowaniu akt sprawy oraz mając na względzie powyższe przepisy organ stwierdził, że odwołanie od w/w decyzji PPIS z dnia [...] września 2020 r. E.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł po terminie. Odwołanie opatrzone datą [...] października 2020 r. nadano przesyłką pocztową w dniu 30 października 2020 r. Organ odwoławczy podkreślił, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że wskazana decyzja organu I instancji została wysłana do strony, tj. do E.K. za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres prowadzonej działalności – E.K. [...]. Przesyłka była dwukrotnie awizowana. Pierwsza próba doręczenia decyzji miała miejsce w dniu 14 września 2020 r., przy czym na skutek nieobecności adresata w momencie podjęcia próby doręczenia pozostawiono zawiadomienie w skrzynce pocztowej adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej z możliwością odebrania jej w terminie 14 dni. Następnie, w dniu 22 września 2020 r. awizowano powtórnie przesyłkę, zawiadamiając adresata ponownie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej. Adresat nie odebrał przesyłki z placówki pocztowej w wyznaczonym terminie i w konsekwencji w dniu 29 września 2020 r. przesyłka została zwrócona nadawcy. Dalej organ omówił tryb zastępczy doręczania pism uregulowany w art. 44 k.p.a., a następnie stwierdził, że fakt dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej decyzję PPIS z dnia [...] września 2020r., skierowanej na adres głównego miejsca działalności gospodarczej strony, dał podstawę do uznania, że została ona w trybie fikcji doręczenia skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 28 września 2020 r. Wobec tego w dniu 29 września 2020 r. rozpoczął swój bieg 14-dniowy termin na złożenie od niej odwołania, a zakończył swój bieg w dniu 12 października 2020 r. Z dniem 13 października 2020 r. decyzja stała się ostateczna. Tymczasem odwołanie E.K. zostało złożone pismem z dnia [...] października 2020 r., nadanym w dniu 30 października 2020 r. przesyłką pocztową, a więc, zdaniem organu, należy uznać, że strona uchybiła terminowi do jego złożenia. W konsekwencji organ stwierdził, że nie można rozpoznać sprawy merytorycznie, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa. Równocześnie ani w treści odwołania, ani w odrębnym piśmie strona nie zawarła wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Na marginesie organ II instancji wskazał, że pełnomocnictwo adwokata K.S.S., w sprawie dotyczącej kontroli nr [...] z dnia [...] września 2020 r., zostało udzielone w dniu [...] września 2020 r., przy czym to pełnomocnictwo nie oznaczało ustanowienia go pełnomocnikiem w sprawie. Organ uznał, że organ I instancji doręczył tylko informacyjnie decyzję z dnia [...] września 2020 r. pełnomocnikowi, jednakże termin do wniesienia odwołania od decyzji należało liczyć od doręczenia decyzji stronie. Zdaniem organu, zasadność powyższego stanowiska potwierdza dodatkowo okoliczność udzielenia adwokatowi K.S.S. dopiero w dniu [...] października 2020 r. kolejnego pełnomocnictwa, tym razem w sprawie odwołania od decyzji PPIS z dnia [...] września 2020 r., które upoważniało go do wniesienia odwołania. E.K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie, w której zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 10 k.p.a., polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzeniem się w przedmiocie zgromadzonych w sprawie dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji; 2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 10 k.p.a., polegające na pozbawieniu pełnomocnika skarżącego możliwości zapoznania się z treścią decyzji oraz materiałami sprawy w dniu 30 września 2020 r., w konsekwencji czego organ uniemożliwił mu podjęcie kroków do skutecznego zaskarżenia decyzji w terminie i naruszył prawo skarżącego do czynnego udziału w sprawie; 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu przez organ, iż skarżący złożył odwołanie po upływie terminu do jego wniesienia, podczas gdy skarżący już w dniu 16 września 2020 r. wyraził niezadowolenie z treści ustaleń protokołu kontroli, które zostało wniesione po wydaniu decyzji, co winno być poczytywane jako przejaw woli zakwestionowania decyzji i winno zostać potraktowane jako odwołanie od decyzji. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zarzucił, że nie mógł zapoznać się z aktami sprawy z uwagi na ograniczenia wprowadzone w siedzibie organu związane z zagrożeniem epidemiologicznym. Wskazał, że wielokrotnie próbował ustalić termin zapoznania się z aktami sprawy, jak i podejmował próbę zapoznania się z nimi za pośrednictwem swojego pracownika. Niestety z uwagi na rygor sanitarny takie czynności były niemożliwe. Z tych też przyczyn pełnomocnik nie mógł posiąść wiedzy o treści decyzji, jak i o tym kiedy nastąpiło jej doręczenie. Ponadto pełnomocnik podniósł, że E.K. nie odebrał przedmiotowej decyzji w terminie, albowiem przebywał w tym czasie poza granicami kraju, a jego powrót nie był możliwy z uwagi na ograniczenia w przemieszczaniu. Jednocześnie poza skarżącym nie było innych osób, które byłyby uprawnione do odbioru korespondencji, natomiast pełnomocnik został ustanowiony już po wydaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę PWIS podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli zaskarżona decyzja lub postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podstawę prawną zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania; postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ II instancji wskutek uznania, że E.K., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, uchybił ustawowo określonemu czternastodniowemu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji PPIS z dnia [...] września 2020 r. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja powyższa została wysłana przez organ I instancji w dniu 10 września 2020 r. na adres miejsca prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, który to adres pozostawał w sprawie bezsporny, i po podwójnym awizowaniu wróciła do nadawcy jako niepodjęta w terminie, w związku z czym, na podstawie art. 44 k.p.a. uznano ją za doręczoną z dniem 28 września 2020 r. Zgodzić się należy z organem, że w/w przepis reguluje tzw. fikcję doręczenia. W myśl tego przepisu w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Z akt administracyjnych sprawy, a w szczególności z zamieszczonych na przesyłce zawierającej odpis decyzji organu I instancji, adresowanej do skarżącego, adnotacji poczynionych przez doręczyciela wynika, że operator pocztowy dopełnił wszelkich wymaganych powyższym przepisem formalności, aby można było przesyłkę uznać za skutecznie doręczoną z dniem 28 września 2020 r. Jednakże, to nie sposób doręczenia powyższej przesyłki był kwestią sporną w niniejszej sprawie, tylko okoliczność pominięcia przez PPIS profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, który wstąpił do postępowania już po wysłaniu decyzji skarżącemu, ale jeszcze przed dniem jej doręczenia. Analiza akt sprawy wykazała, że pierwszą czynnością adwokata K.S.S., działającego w imieniu E.K., było złożenie zastrzeżeń do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2020 r. Pismo pełnomocnika w tym przedmiocie, wraz ze stosownym pełnomocnictwem opatrzonym datą [...] września 2020 r., wpłynęło do organu I instancji w dniu 17 września 2020 r. (data prezentaty). Dlatego też należałoby uznać, że pełnomocnik zgłosił swój udział w postępowaniu dopiero w dniu 17 września 2020 r. i od tego dnia należało doręczać mu wszelką korespondencję przeznaczoną dla skarżącego. Dopiero bowiem od dnia powiadomienia organu o udzielonym pełnomocnictwie, organ ma obowiązek uwzględniać jego osobę przy podejmowaniu czynności procesowych, a pominięcie pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony postępowania, która pełnomocnika ustanowiła. W myśl art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń w postępowaniu administracyjnym czynność doręczenia, ażeby wywołała wynikające z niej skutki prawne, musi zostać dokonana w prawem przewidziany sposób (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1284/16). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało jednakże wypracowane stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że jeżeli pełnomocnik ustanowiony przez stronę postępowania przed wydaniem decyzji zgłasza swój udział w sprawie już po jej wydaniu, ale przed dniem doręczenia decyzji stronie, to nie zwalnia to organu z obowiązku doręczenia decyzji pełnomocnikowi (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2360/16; wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1844/11; wyrok WSA w Kielcach z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 126/20). Doręczenie w takiej sytuacji decyzji stronie postępowania ma charakter wyłącznie informacyjny i z doręczeniem tym nie można łączyć żadnych skutków prawnych; doręczenie jest bezskuteczne (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2360/16). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy nie można zgodzić się z organem II instancji, że decyzja z [...] września 2020 r. wywoływała skutki od dnia doręczenia jej (w trybie art. 44 k.p.a.) E.K., tj. od dnia 28 września 2020 r., a nie od dnia doręczenia jej pełnomocnikowi skarżącego, tj. od dnia 16 października 2020 r. z uwagi na fakt, iż pełnomocnik zgłosił swój udział w sprawie już po wysłaniu decyzji stronie. Zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołanie od decyzji wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie (§ 1). Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Termin do wniesienia odwołania przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej była doręczona stronie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 873/18), dlatego też, w ocenie Sądu, odwołanie wniesione przez pełnomocnika skarżącego w dniu 30 października 2020 r. (data stempla pocztowego) zostało złożone w ustawowym terminie i powinno zostać merytorycznie rozpoznane, o ile oczywiście nie zostało obarczone innymi brakami uniemożliwiającymi nadanie mu dalszego biegu. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.