II SA/Gd 983/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 10 października 2025 r. nr WI-I.7840.3.36.2025.PK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oddala skargę.

R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 2 grudnia 2024 r. Starosta Pucki (dalej jako: "organ I instancji", "Starosta") zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił L. Sp. z o.o. (dalej jako: "inwestor") pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej W. na działkach nr [...]-[...] jako II etap inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej W. na terenie działek nr [...] i [...] oraz W. na terenie działek nr [..]-[...] we W., gmina W. W dniu 10 marca 2025 r. R. (dalej jako: "strona", "skarżący") zwrócił się do Starosty z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") oraz alternatywnie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotowy wniosek został przekazany przez organ I instancji według właściwości Wojewodzie Pomorskiemu (dalej jako: "organ odwoławczy", "Wojewoda") przy piśmie z dnia 24 marca 2025 r. Jednocześnie Starosta wezwał stronę do określenia, czy wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wnosi również o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Pismem z dnia 7 kwietnia 2025 r. strona podtrzymała wniosek o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2025 r. Starosta, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił, na wniosek strony, postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 2 grudnia 2024 r. Następnie, postanowieniem z tego samego dnia Starosta zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Wojewodę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 grudnia 2024 r. Wojewoda, decyzją z dnia 27 czerwca 2025 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 grudnia 2024 r. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Wcześniej jednak Starosta, postanowieniem z dnia 6 maja 2025 r. podjął zawieszone postępowanie wznowieniowe, a następnie, decyzją z dnia 3 czerwca 2025 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając stanowisko Starosta wyjaśnił, że postępowanie zostało wznowione na podstawie innej przesłanki niż wskazana przez wnioskodawcę, co powoduje, że jest ono bezprzedmiotowe i musi zostać umorzone. Organ dodał, że wniosek strony zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 10 października 2025 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie, postępowanie administracyjne zostało wznowione na wniosek strony. W takiej sytuacji organ jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku inicjującym takie postępowanie i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych w tym wniosku. Podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Skoro strona wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty z dnia 2 grudnia 2024 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniając wniosek faktem, że decyzji tej nie otrzymała i dowiedziała się o jej treści dopiero z pisma D., informującego o realizacji robót budowlanych w otoczeniu K. nr [...] na działkach nr [...]-[...], to organ I instancji nie był uprawniony w postępowaniu wznowieniowym do rozpatrywania innych podstaw wznowieniowych. Mimo tego Starosta w postanowieniu o wznowieniu postępowania podał odmienną od wskazanej przez wnioskodawcą podstawę wznowienia, to jest wyjawienie nowych dowodów lub okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który ją wydawał (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, organ I instancji prawidłowo po dostrzeżeniu pomyłki umorzył postępowanie w całości, zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda podkreślił jednocześnie, że umorzenie przedmiotowego postępowania nie oznacza jednocześnie pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania. Wojewoda dodał, że z pozyskanych informacji wynika, że Starosta, po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 24 czerwca 2025 r. w oparciu o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w dniu 19 września 2025 r. wydał decyzję, którą odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 2 grudnia 2024 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, że skarżący - jako podmiot mający przymiot strony - bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym prawomocną decyzją ostateczną tego organu z dnia 14 października 2024 r., czego organ nie rozważał umarzając postępowanie wznowieniowe. Zarzucił ponadto naruszenie art. 28 oraz art. 10 § 1 k.p.a., polegające na niepełnym i błędnym ustaleniu kręgu stron postępowania i pozbawieniu strony prawa czynnego udziału w sprawie, mimo, że skarżący, będący państwową jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a. Dodatkowo wskazał na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie pełnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego oraz niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Uchybienie to polegało w szczególności na pominięciu istotnej okoliczności, jaką jest istnienie strefy ochronnej wokół działki nr [...], ustanowionej na podstawie przepisów resortu obrony narodowej, nakazujących wprowadzenie stref ochronnych dla terenów zamkniętych - kompleksów wojskowych, w tym nr [...]. Zdaniem skarżącego okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowej oceny dopuszczalności inwestycji, wynikającej z przepisów wojskowych, nakazujących wprowadzenie stref ochronnych dla terenu zamkniętego resortu obrony narodowej, stanowiącego kompleks wojskowy Nr [...]. Końcowo wskazał na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej rażącym naruszeniem praw i poprzedzających ją decyzji wydanej bez udziału strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa została przez organ rozpoznana w trybie nadzwyczajnym wznowieniowym. Zasady i tryb tegoż postępowania określa art. 145 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W rozpoznawanej sprawie Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną na żądanie strony – R. (dalej jako: "R."). Podstawą wznowienia było powołanie się przez R. na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że - w wypadku postępowań wznawianych na wniosek strony (jak w niniejszej sprawie) - wskazana przez inicjatora postępowania podstawa wznowienia wiąże organ i wyznacza granice nadzwyczajnego postępowania (vide wyroki WSA o sygn. akt: IV SA/Gd 647/09 i VII SA/Wa 513/09). Związanie treścią wniosku o wznowienie oznacza, że organ nie może ani zmieniać, ani rozszerzyć żądania na inne podstawy wznowieniowe wskazane w art. 145 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 5 stycznia 2022 r., II SA/Wa 1825/21). Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że we wniosku o wznowienie postępowania R. wskazał jako podstawę wznowieniową niezawiniony brak udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W postanowieniu wszczynającym postępowanie Starosta orzekł o wznowieniu postępowania wskazując jako podstawę wznowieniową art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Tym samym, doszło do wznowienia postępowania na innej podstawie niż domagał się tego wnioskodawca. Oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji pominął wynikające z wniosku o wznowienie postępowania związanie powołaną w nim podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że w sytuacji, gdy postępowanie wznowieniowe prowadzone jest na wniosek strony, organ jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku inicjującym takie postępowanie i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania (poza powołanymi wyżej wyrokami zob. też: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2016 r., II OSK 1860/14, z dnia 9 listopada 2021 r. II OSK 3335/18 oraz z dnia 14 czerwca 2022 r. I OSK 2396/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organy administracji trafnie przyjęły, że oparcie postępowania wznowieniowego na niezgodnej z wnioskiem strony, nie przewidzianej w nim, podstawie wznowieniowej skutkuje bezprzedmiotowością tego postępowania. Skoro organ administracji jest związany wskazaną we wniosku podstawą i nie może odnosić się do innych podstaw, o których mowa w art. 145 - art. 145b k.p.a., to złamanie tej reguły prowadzi do konieczności umorzenia wadliwe wszczętego postępowania. Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie jest zatem zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143) orzekł, jak w sentencji.