II OZ 805/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 255/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2025 r., nr 1216/25 w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: oddalić zażalenie.

Pismem z 8 stycznia 2026 r. S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 listopada 2025 r., nr 1216/25, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 4 września 2025 r., nr R/154/2025, nakazującą skarżącej rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego o wysokości 8 m, w postaci dwóch, podświetlanych od góry lampami na wysięgnikach, tablic o wymiarach 3 x 6 m, mocowanych do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie betonowym prefabrykowanym, ustawionym na powierzchni gruntu, na działce ew. nr [...], obręb [...], przy [...] w W. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że wykonanie decyzji zobowiązującej do demontażu urządzenia, spowoduje możliwość wystąpienia zagrożenia mienia, wystąpienia nieodwracalnych skutków, a także powstania strat finansowych po stronie Spółki. Skarżąca podkreśliła, iż wobec oczywiście nieprawidłowego rozstrzygnięcia podjętego zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji, bardzo możliwe jest, iż decyzja organów nadzoru budowlanego zostanie przez Sąd uchylona. Wobec powyższego, w związku ze znacznym prawdopodobieństwem stwierdzenia przez Sąd braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki, w przedmiotowej sprawie zostanie spełniona przesłanka istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca zwróciła uwagę, że ewentualna szkoda poniesiona wskutek rozbiórki obiektu, wiąże się przede wszystkim z utratą nakładów finansowych poniesionych na jego realizację, a także z poniesieniem nakładów finansowych w celu wykonania nałożonego obowiązku. Podała ponadto, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę ze swej istoty rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca również wskazała, że wspomniane zobowiązanie spowoduj wystąpienie po jej stronie dodatkowych nakładów finansowych poprzez koszt demontażu i montażu, koszt składowania. Dodatkowo skarżąca stwierdziła, iż demontaż tego urządzenia może spowodować trwałe uszkodzenia, które nie pozwolą na ponowny jego montaż. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 255/26, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała okoliczności, które mogłyby prowadzić do wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku skarżąca przytoczyła treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz sformułowania zaczerpnięte z orzecznictwa. Ponadto skarżąca nie przedstawiła stosownych dokumentów, obrazujących jej bieżącą sytuację finansową, które wskazywałyby na niebezpieczeństwo wystąpienia utraty nakładów finansowych oraz kosztów, na które powołuje się w uzasadnieniu. Zdaniem Sądu, brak takiego materiału dowodowego uniemożliwia merytoryczną ocenę złożonego wniosku. Sąd stwierdził, że możliwość ponownego montażu urządzenia wiąże się z odwracalnością skutków, a koszty demontażu i montażu są związane z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą. Ponadto, Sąd zauważył, że na etapie rozpatrywania wniosku o wstrzymania wykonania orzeczenia, nie może i nie dokonuje legalności zaskarżonego aktu. W związku z tym argumentacja podważająca legalność zaskarżonej decyzji nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy jej wykonanie - przed zakończeniem postępowania sądowego - wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca zarzucając naruszenie: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez: a) niezasadne uznanie, iż demontaż urządzenia reklamowego nie powoduje niebezpieczeństwa powstania trudnych do odwrócenia skutków, b) niezasadne przyjęcie, że koszty rozbiórki urządzenia reklamowego nie mogą stanowić znacznej szkody dla Spółki, c) niezasadne uznanie, iż podniesione we wniosku okoliczności nie uprawdopodobniają niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 Kodeku postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, mimo iż skarżąca uprawdopodobniła przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzja nakazująca rozbiórkę w przypadku jej wykonania, a następnie ewentualnego uchylenia przez sąd, jest tego rodzaju rozstrzygnięciem, które może spowodować wyrządzenie stronie znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki (zob. postanowienia NSA: z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2563/16; z 1 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 118/11; z 27 listopada 2009 r., sygn. akt II OZ 1040/09; z 10 marca 2008 r., sygn. akt II OZ 202/08). Nie oznacza to, że w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę podlega, niejako "automatycznie", wstrzymaniu w postępowaniu sądowym. W każdym jednak przypadku, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu, zobowiązany jest ocenić skutki wykonania rozbiórki zarówno z punktu widzenia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak i trudnych do odwrócenia skutków. Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Uprawdopodobnienie przesłanek nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony, gdyż sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zaakcentować także trzeba, że brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie nie stanowi braku formalnego, który mógłby zostać uzupełniony na wezwanie sądu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Jest to brak materialnoprawny, który zasadniczo oddziałuje w sposób bezpośredni na treść podjętego rozstrzygnięcia. Jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej uzasadniający oddalenie wniosku (zob. postanowienie NSA z 18 lipca 2024 r., sygn. akt II OZ 354/24 i powołane w nim orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że skarżąca wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedstawiła argumentów, które przemawiałyby za istnieniem okoliczności uzasadniających udzielenie ochrony tymczasowej. Niewątpliwie skarżąca nie uprawdopodobniła niebezpieczeństwa znacznej szkody związanej z wystąpieniem nakładów finansowych wynikających z rozbiórki przedmiotowego nośnika reklamowego, a co za tym idzie negatywnego wpływu na jej sytuację materialną. Prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że wobec braku jakiejkolwiek dokumentacji obrazującej sytuację finansową skarżącej, nie była możliwa ocena, czy na skutek rozbiórki przedmiotowego obiektu może zajść niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Taka dokumentacja, mimo wskazywanego obowiązku, nie została także załączona do zażalenia, co ewentualnie mogłoby stanowić podstawę do reformatoryjnego rozstrzygnięcia. Wbrew zapatrywaniu wnoszącej środek zaskarżenia, Sąd I instancji nie był zobligowany, aby wezwać stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień, informacji, czy przedłożenia dodatkowych dokumentów. To od woli strony zależy, czy i jakie dowody zostaną przez nią złożone w celu uprawdopodobnienia przywołanych we wniosku okoliczności. Sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności oraz możliwość zweryfikowania tej wiedzy. Dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie zasadniczo obciąża stronę. Rozbiórka nośnika reklamowego może mieć wpływ na pomniejszenie dochodu skarżącej, jednakże bez porównania dwu wartości, tj. sytuacji finansowej Spółki i kosztów realizacji obowiązku, nie jest możliwe zweryfikowanie, czy faktycznie wykonanie decyzji wiązałoby się z wystąpieniem niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Prawidłowo także Sąd I instancji przyjął, że okoliczności dotyczące meritum sprawy, tj. zasadności podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, nie mogą być podstawą skutecznego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Na tym etapie postępowania sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, ani legalności zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego odpowiada zatem prawu. Nie doszło do naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. Ani tym bardziej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., które w tym postępowaniu wpadkowym nie miały w ogóle zastosowania. Norma zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. określa sposób rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w sytuacji uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, natomiast przepisy k.p.a. regulują podstawę procesową działania organów administracji publicznej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.