II OZ 688/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1651/24 o odrzuceniu skargi S. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 września 2023 r. nr DSMiM-WN.478.6.2023 w przedmiocie zobowiązania do powrotu postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 grudnia 2024 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę S. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie zobowiązania do powrotu. Uzasadniając to postanowienie sąd pierwszej instancji zauważył, że pełnomocnik skarżącego został wezwany zarządzeniem z 24 listopada 2023 r. do uzupełnienia braku formalnego skargi przez nadesłanie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem własnoręcznym podpisem kserokopii pełnomocnictwa, z którego treści wynika uprawnienie do działania w imieniu skarżącego przed sądami administracyjnymi, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi pełnomocnik nadesłał egzemplarz pełnomocnictwa opatrzony kolorową kserokopią podpisu skarżącego. Uznając w związku z powyższym, że skarżący nie uzupełnił w zakreślonym terminie braku formalnego skargi sąd pierwszej instancji postanowieniem z 15 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2666/23 odrzucił skargę. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił je postanowieniem z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OZ 270/24 uznając, że analiza spornego podpisu nie daje pewności, że stanowi on jedynie kolorową kserokopię własnoręcznego podpisu skarżącego, szczególnie jeśli porówna się go z podpisem skarżącego widniejącym na pełnomocnictwie dołączonym do akt administracyjnych (k. 76 tych akt). W tej sytuacji działanie WSA polegające na odrzuceniu skargi było przejawem zbyt rygorystycznego stanowiska. Zdaniem NSA jeśli sąd pierwszej instancji miał wątpliwości dotyczące podpisu skarżącego powinien ponownie wezwać pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego skargi, celem nadania jej prawidłowego biegu. Zarządzeniem z 17 lipca 2024 r. WSA w Warszawie wezwał pełnomocnika skarżącego do nadesłania poświadczonej przez niego za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego przed sądami administracyjnymi lub wojewódzkim sądem administracyjnym lub poświadczenia pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie w wykonaniu ww. zarządzenia zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 24 lipca 2024 r. W odpowiedzi nadesłanej 29 lipca 2024 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że pełnomocnictwo z 31 maja 2023 r. (k. 89), załączone do pisma pełnomocnika z 22 grudnia 2023 r., stanowi oryginalny dokument zawierający własnoręczny i niebędący kopią podpis skarżącego. Dodał, że z treści skierowanego do niego wezwania można wywieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powiela błędne stanowisko wyrażone przezeń w postanowieniu z 15 lutego 2024 r., jakoby złożony dokument zawierał kopię podpisu skarżącego, pomimo że postanowienie to – wskutek złożonego zażalenia – zostało uchylone. Uzasadniając ponowne odrzucenie skargi sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na istotność osobistego podpisu mocodawcy na dokumencie pełnomocnictwa. Podkreślił, że podpis pod pełnomocnictwem potwierdza, że upoważnienie to pochodzi od osoby, która je podpisała i sankcjonuje wolę dokonania odnośnych czynności w postępowaniu. W jednolitym i ugruntowanym orzecznictwie sądowym akcentuje się, że mechaniczne powielenie podpisu w postaci jego kserokopii, skanu albo faksymile (fac-simile) nie stanowi podpisu w rozumieniu przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie tym podkreśla się również, że sądy administracyjne są nie tylko uprawnione ale także zobligowane do badania autentyczności podpisu pod dokumentami składanymi do akt sprawy. Podzielając to stanowisko sąd pierwszej instancji nie dał wiary oświadczeniu pełnomocnika, iżby na dokumencie zatytułowanym jako pełnomocnictwo znajdował się oryginalny własnoręczny podpis skarżącego, a nie jego graficzna kopia. Rzekomy podpis, który miał zostać złożony przez skarżącego na dokumencie pełnomocnictwa, jest w istocie tylko kolorową kserokopią albo skanem podpisu. Gdyby bowiem w istocie miał zostać złożony osobiście przez skarżącego na awersie tego dokumentu, to - z uwagi na to, że ewidentnie widać, iż miał być poczyniony długopisem, a nie piórem wiecznym - na rewersie pozostawiłby wyczuwalne wybrzuszenie papieru; takowego zaś nie ma - analogicznie jak na rewersie miejsc, w których treść pełnomocnictwa była drukowana pismem komputerowym i wypisywana piórem wiecznym. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że jeżeli porówna się z dokumentem pełnomocnictwa w aktach sądowych pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego, które znajduje się w aktach administracyjnych, to w tym drugim dokumencie czuć wyraźnie wybrzuszenie papieru na rewersie miejsca, w którym znajduje się podpis, zaś tego wybrzuszenia nie czuć na rewersie miejsc, które zostały zadrukowane pismem komputerowym. W tym stanie rzeczy WSA uznał, że nie doszło do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez wykazanie, iż skarżący umocował pełnomocnika do zastępowania go w postępowaniu sądowym. W zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucono obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na treść postanowienia, a mianowicie: 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi wobec błędnego przyjęcia, że skarga obarczona jest brakiem formalnym, który nie został prawidłowo uzupełniony w terminie, bowiem w ocenie sądu "podpis, który miał zostać złożony przez skarżącego na dokumencie pełnomocnictwa, jest w istocie tylko kolorową kserokopią lub skanem podpisu", w sytuacji gdy powyższe ustalenie sądu w zakresie autentyczności podpisu widniejącego na dokumencie pełnomocnictwa jest nieprawidłowe, bowiem: - po pierwsze - ww. pełnomocnictwo jest dokumentem zawierającym własnoręczny podpis skarżącego, zaś dokonane przez sąd błędne ustalenia w przedmiotowym zakresie stoją w rażącej sprzeczności z samym pełnomocnictwem, nadto z oświadczeniem pełnomocnika skarżącego zawartym w piśmie z 26 lipca 2024 r., jak również z postanowieniem NSA z 27 czerwca 2024 r. (sygn. akt II OZ 270/24), który to sąd, uchylając w niniejszej sprawie poprzednie postanowienie WSA w Warszawie o odrzuceniu skargi, jednoznacznie podkreślił, że "analiza spornego podpisu nie daje pewności, że stanowi on jedynie kolorową kserokopię własnoręcznego podpisu skarżącego, szczególnie jeśli porówna się go z podpisem skarżącego widniejącym na pełnomocnictwie dołączonym do akt administracyjnych", - po drugie - wszelkie ewentualne wątpliwości dotyczące autentyczności podpisu widniejącego na przedmiotowym pełnomocnictwie (które zdaniem pełnomocnika skarżącego w niniejszej sprawie nie występują w kontekście przywołanych powyżej: pisma z 26 lipca 2024 r. i postanowienia NSA z 27 czerwca 2024 r.), wobec braku możliwości przeprowadzenia na tym etapie postępowania dowodu z opinii biegłego grafologa, powinny być rozstrzygane przez sąd zgodnie z zasadą in dubio pro libertate, w sposób zmierzający do zapewnienia skarżącemu pełnej realizacji prawa do sądu, przysługującego mu na mocy art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, co w konsekwencji oznacza, że wbrew twierdzeniom sądu pierwszej instancji, w dacie skierowania do pełnomocnika skarżącego wezwania z 17 lipca 2024 r. skarga nie była obarczona brakiem formalnym, bowiem brak ten został już skutecznie uzupełniony, poprzez przedłożenie oryginalnego dokumentu pełnomocnictwa, zawierającego własnoręczny podpis skarżącego w dniu 22 grudnia 2023 r., co wobec niezaistnienia przesłanki z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. czyni zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi rażąco nieprawidłowym i skutkować powinno jego uchyleniem, 2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 37 § 1 w zw. z art. 46 § 3. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe odrzucenie skargi, wobec błędnego przyjęcia, że skarga obarczona była brakiem formalnym, który nie został uzupełniony w terminie, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajdują się dwa oryginalne pełnomocnictwa z własnoręcznym podpisem skarżącego, z których każde swym zakresem obejmuje upoważnienie pełnomocnika skarżącego do działania w postępowaniu sądowym, bowiem w aktach sprawy znajduje się nie tylko oryginał pełnomocnictwa z 31 maja 2023 r., ale także oryginał pełnomocnictwa z 23 maja 2023 r., złożonego jeszcze w toku postępowania administracyjnego, które to pełnomocnictwo uprawnia pełnomocnika do "wszelkich czynności sądowych (...) w tym do działania przed wszelkimi sądami", co oznacza, że skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 września 2023 r. nie była obarczona brakiem formalnym, a w rezultacie jej odrzucenie z uwagi na nieuzupełnienie rzekomego braku formalnego, który w rzeczywistości nie występował, było nieprawidłowe i sprzeczne z przepisami prawa, bowiem jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, wykładnia przepisów art. 37 § 1 i art. 46 § 3 p.p.s.a. dokonywana z uwzględnieniem przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., nakazującego wydawanie sądowi orzeczeń na podstawie akt sprawy, przez które należy rozumieć zarówno akta sądowe, jak i akta z postępowania administracyjnego, prowadzić musi do wniosku, że obowiązek złożenia odrębnego pełnomocnictwa w postępowaniu sądowym nie powstaje, gdy pełnomocnictwo obejmujące swym zakresem umocowanie do działania w imieniu mocodawcy także w postępowaniu sądowym zostało już przedłożone do akt w poprzedzającym je postępowaniu administracyjnym (zob. post. NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 450/06; post. NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 925/12; post. NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt I GSK 1712/13, Legalis), zaś przyjęcie odmiennej wykładni ww. przepisów, skutkujące pozbawieniem skarżącego elementarnego prawa do rozpoznania jego sprawy przez sąd, w sytuacji gdy umocowanie pełnomocnika do działania przed sądami w sprawie dotyczącej zobowiązania skarżącego do powrotu wynika nie tylko z treści pełnomocnictwa z 31 maja 2023 r. (którego autentyczność wzbudza niezrozumiałe i niesłuszne wątpliwości sądu wydającego zaskarżone postanowienie), ale także z treści pełnomocnictwa z dnia 23 maja 2023 r., którego autentyczność – jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – nie budzi wątpliwości tego sądu pierwszej instancji, jest niedopuszczalne, jako sprzeczne za zasadą in dubio pro libertate oraz prawem do sądu, wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Takim brakiem formalnym uzasadniającym odrzucenie skargi jest brak dołączenia pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi (art. 46 § 3 w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a.). Sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II OZ 270/24), który uchylając zaskarżone przez skarżącego postanowienie WSA w Warszawie z 15 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2666/23 odrzucające skargę uznał, że rozróżnienia wymaga sytuacja, w której braki formalne skargi nie zostały uzupełnione w ogóle, od sytuacji gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie pełnomocnik w terminie siedmiu dni – na wezwanie sądu – złożył żądany dokument pełnomocnictwa, jednak istnieją wątpliwości, co do oryginalności podpisu pod tym dokumentem. NSA uznał zastosowanie w takim przypadku sankcji w postaci odrzucenia skargi za zbytni rygoryzm procesowy. Sąd pierwszej instancji mając wątpliwości dotyczące podpisu skarżącego powinien bowiem ponownie wezwać pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego skargi, celem nadania jej prawidłowego biegu. Wydając zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie ze względu na treść art. 190 p.p.s.a w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. związany był wykładnią prawa i wskazaniami zawartymi w ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem NSA sąd pierwszej instancji prawidłowo zrealizował wskazania zawarte w postanowieniu z 27 czerwca 2024 r. Zarządzeniem z 17 lipca 2024 r. WSA w Warszawie wezwał bowiem pełnomocnika skarżącego do nadesłania poświadczonej przez niego za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego przed sądami administracyjnymi lub wojewódzkim sądem administracyjnym lub poświadczenia pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącego oświadczył jednak, że złożone do akt sądowych pełnomocnictwo zostało opatrzone własnoręcznym i niebędącym kopią podpisem skarżącego. Pełnomocnik zakwestionował też zasadność samego wezwania podkreślając, że jego treść świadczy o powieleniu przez sąd pierwszej instancji stanowiska wyrażonego w uchylonym postanowieniu z 15 lutego 2024 r. Zaznaczyć należy, że analogiczna co do istoty argumentacja znalazła się w zarzutach sformułowanych w pkt 1 zażalenia. Wobec tego podkreślenia wymaga, iż wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, NSA w postanowieniu z 27 czerwca 2024 r. nie uznał wątpliwości sądu pierwszej instancji, co do podpisu skarżącego na pełnomocnictwie za nieuzasadnione. Wyrazem stanowiska NSA było wszak stwierdzenie, że analiza spornego podpisu nie daje pewności, że stanowi on jedynie kolorową kserokopię własnoręcznego podpisu skarżącego, lecz również wskazanie sądowi pierwszej instancji, iż wątpliwości co do ww. kwestii powinny być usunięte poprzez ponowne wezwanie skarżącego do usunięcia tego braku formalnego skargi. Inaczej mówiąc powodem uchylenia pierwotnego postanowienia sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi nie było uznanie przez NSA, że podpis skarżącego pod złożonym do akt sądowych pełnomocnictwem jest oryginalny. NSA uznał jedynie, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy odrzucenie skargi było przedwczesne, a wątpliwości sądu pierwszej instancji co do oryginalności podpisu powinny zostać rozstrzygnięte w drodze ponownego wezwania. Nie ulega wątpliwości, iż tego ponownego wezwania pełnomocnik skarżącego nie wykonał wskazując, że jeśli zaistniały jakiekolwiek wątpliwości co do podpisu pod pełnomocnictwem, to powinny być one rozstrzygnięte na jego korzyść w celu pełnej realizacji prawa do sądu. Zdaniem NSA z powołanej w powyższym kontekście w zażaleniu zasady in dubio pro libertate nie wynika prawo do ignorowania jednoznacznych wezwań sądu. Wspomniana zasada ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Istota argumentacji tak sądu pierwszej instancji jak i skarżącego nie dotyczy bowiem wykładni przepisów lecz wymogu formalnego – podpisu pod pełnomocnictwem. Odnośnie zaś prawa do sądu należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu uchwały z 18 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 13/13, że prawo do sprawiedliwego procesu sądowego, będące elementem prawa do sądu, gwarantuje stronom postępowania możliwość korzystania z praw i gwarancji procesowych oraz rzetelne i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Minimalne wymogi w zakresie rzetelnej procedury wyznacza z jednej strony nakaz podmiotowego, a nie przedmiotowego traktowania uczestników postępowania, z drugiej zaś – zakaz arbitralnego działania sądu. Sformalizowanie postępowania, chociaż nakłada na strony obowiązek dokonywania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym w określonej formie i terminach to odgrywa także pozytywną rolę, gdyż pozwala oddzielić poszczególne czynności w postępowaniu, wskazać ich kolejność i sposób podejmowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że uporządkowana procedura gwarantuje uczestnikom postępowania pewność prawa i jego przewidywalność. Przepisy formalne zapewniają bezpieczeństwo prawne i przejrzystość postępowania. Pełnią one funkcję ochronną dla wszystkich uczestników postępowania, zapewniają bezstronność osiąganą przez jednakowe wymagania formalne stawiane obu stronom procesu. Obowiązek dopełnienia wymagań formalnych przez stronę, które nie są nadmierne i służą celom postępowania sądowego, nie może być postrzegany jako ograniczenie prawa do sądu. W nawiązaniu do powyższego dodać należy, że w wyroku z 8 kwietnia 2014 r. (o sygn. SK 22/11; publ. OTK-A 2014/4/37) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że postanowienia Konstytucji nie wykluczają ustanowienia określonych wymogów formalnych, zmierzających do przyspieszenia postępowania, a formalizm procesowy – sam w sobie – jest niezbędny w demokratycznym państwie prawnym dla zapewnienia sprawności i rzetelności postępowania, ponieważ brak rygorów formalnych niechybnie prowadziłby do arbitralności rozstrzygnięć i destrukcji wymiaru sprawiedliwości. Tym samym nie jest również uzasadnione stanowisko (zarzuty z pkt 2 zażalenia), że skarżący może skutecznie powołać się na pełnomocnictwo, złożone wcześniej w aktach administracyjnych nadesłanych wraz ze skargą przez organ. Powołane w zażaleniu na poparcie tej tezy orzeczenia sądów administracyjnych zapadły przed nowelizacją p.p.s.a. dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658). Zgodnie z wcześniejszym brzmieniem art. 46 § 3 p.p.s.a. do pisma należało dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa. Obecnie przepis ten wprost wskazuje, że do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem – tempus regit actum). Obowiązek złożenia pełnomocnictwa jest zatem powiązany z pierwszą czynnością procesową i nie można jej utożsamiać z czynnością dokonaną przed organami administracji publicznej, ponieważ są to dwa różne autonomiczne postępowania. Wspomniana w art. 37 § 1 p.p.s.a. regulacja dotyczy postępowania sądowego, tak samo jak zawarty w art. 46 § 3 p.p.s.a. obowiązek pełnomocnika dołączania pełnomocnictwa. Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w zażaleniu okazały się bezzasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W przedmiotowej sprawie szczegółowo i przekonująco przedstawione zastrzeżenia sądu pierwszej instancji co do podpisu skarżącego na dokumencie pełnomocnictwa, mogły być usunięte jedynie w wykonaniu ponownego wezwania do usunięcia braku formalnego skargi. Wezwanie to – jak wskazano powyżej – zostało jednak przez skarżącego zignorowane. Wobec tego stwierdzić należy, że zasadnie sąd pierwszej instancji uznał, że brak formalny skargi nie został uzupełniony i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.