II OZ 476/26

Dnia 12 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.W. i R.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 900/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi A.W. i R.W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2025 r., nr WOP.7722.94.2025.MJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 3 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 900/25, po rozpoznaniu wniosku A. W. i R. W. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie z ich skargi na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2025 r., nr WOP.7722.94.2025.MJ, którym uchylono w całości postanowienie Powiatowego InspektoraNadzoru Budowlanegow powiecie puckim z 20 maja 2025 r. i wstrzymano roboty budowlane przy budowie budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 8,00 x 3,50 m, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] (w części oznaczonej literą E na mapie stanowiącej załącznik do postanowienia), obręb K., gmina K., informując inwestora oraz wspołwłaścicieli ww. działki o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Sąd mając na względzie przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności z art. 61 § 3 P.p.s.a., sposób rozumienia tych przesłanek oraz konieczność właściwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zauważył, że trudno mu znaleźć zastosowanie dla art. 61 § 3 P.p.s.a. do zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia wstrzymującego skarżącym prowadzenie robót budowlanych. Sąd zauważył, że wykonalność zaskarżonego postanowienia odnosi się do kwestii wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Jego skutkiem jest obowiązek powstrzymywania się przez skarżących od wykonywania wszelkich robót budowlanych przy obiekcie budowlanym. Zaskarżone postanowienie nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji. Okoliczność, że zaskarżone postanowienie wyznacza termin na złożenie wniosku o legalizację obiektu, a jego niezłożenie może w przyszłości, w odrębnym postępowaniu, doprowadzić do orzeczenia rozbiórki, nie dowodzi zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu w niniejszym postępowaniu. Skutki w postaci możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki w razie niewykonania zaskarżonego postanowienia i niezłożenia wniosku o legalizację, czy też nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, nie wynikają w sposób bezpośredni z zaskarżonego postanowienia. Ewentualne postępowanie legalizacyjne czy nakaz rozbiórki nie są zagrożeniem, które wprost wynika z wykonania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia. Są to zdarzenia przyszłe i niepewne, a więc nie wynikają z aktualnej sytuacji skarżących. Tylko zagrożenie wynikające z zaskarżonego postanowienia bezpośrednio, a nie pośrednio, może być oceniane w świetle art. 61 § 3 P.p.s.a. jako jedna z przesłanek wstrzymania wykonania aktu. Natomiast przyszłe konsekwencje wynikające z rozstrzygnięć, które mogą zapaść na kolejnych etapach procedury zapoczątkowanej zaskarżonym postanowieniem nie mogą uzasadniać wstrzymania tego postanowienia, które w bezpośredni sposób nie prowadzi do ich wystąpienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że powstrzymanie się od prowadzenia robót budowlanych samo w sobie nie doprowadzi do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, czy orzeczenia nakazu rozbiórki. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych poprzedza dalsze czynności organu, który zadecyduje, czy wszczynać postępowanie legalizacyjne, czy też orzec nakaz rozbiórki. Ewentualność wszczęcia i prowadzenia odrębnego postępowania w żaden sposób nie jest okolicznością świadczącą o zagrożeniu, o jakim mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 717/23). Sąd podkreślił, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia sąd nie bada trafności zarzutów skargi w zakresie niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może bowiem być zastąpiona oceną merytoryczną tego aktu z punktu widzenia jego legalności lub nawet przypuszczeniami co do tej oceny. Na tym etapie postępowania sądowego nie dokonuje się bowiem oceny zasadności zarzutów, jak również legalności aktu będącego przedmiotem wniesionej skargi (zob. postanowienie WSA w Poznaniu z 14 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 660/21). Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżąjąc je w całości. Zarzucają naruszenie: 1. art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wykonanie postanowienia WINB nie rodzi trudnych do odwrócenia skutków faktycznych i prawnych, podczas gdy jego wykonanie prowadzi do poważnej ingerencji w prawo własności oraz ryzyka fizycznego usunięcia lub uszkodzenia przedmiotu sporu - tj. niewielkiego obiektu gospodarczego posadowionego na działce, przed zakończeniem postępowania sądowego, co de facto niweczy sens skargi i pozbawia stronę realnej ochrony sądowej, 2. art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm, dalej: "p.b"), poprzez nieuwzględnienie, że zastosowanie art. 48 p.b. w niniejszej sprawie nastąpiło wobec obiektu, który nie został trwale związany z gruntem, nie posiada fundamentów w rozumieniu techniczno-prawnym oraz nie był realizowany w drodze robót budowlanych; tego rodzaju obiekt nie spełnia definicji budynku ani innego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1-3 p.b., a zatem nie podlega regulacjom tej ustawy; skoro nie istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, to wykonanie postanowienia WINB nie może być uzasadnione ochroną ładu przestrzennego ani porządku publicznego, 3. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a., poprzez całkowite pominięcie ustaleń co do rzeczywistego charakteru technicznego i funkcjonalnego spornego obiektu, który nie posiada cech trwałego związania z gruntem, nie został podłączony do żadnych instalacji technicznych, a jego konstrukcja pozwala na demontaż i przemieszczenie bez ingerencji w strukturę działki; brak oceny tych okoliczności doprowadził do błędnego zakwalifikowania obiektu jako samowoli budowlanej, 4. naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z ogólnych zasad prawa administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie, że wykonanie postanowienia WINB może skutkować poważną ingerencją w prawa właściciela i doprowadzić do nieodwracalnego usunięcia obiektu, który jak wynika z dotychczasowego materiału dowodowego, nie stanowi budynku objętego reżimem prawa budowlanego; wydanie odmowy wstrzymania wykonania w takich okolicznościach stanowi środek nadmiernie uciążliwy i nieproporcjonalny do zakładanej ochrony interesu publicznego. W uzasadnieniu skarżący podnoszą, że wykonanie postanowienia organu nadzoru administracyjnego może skutkować fizycznym usunięciem lub uszkodzeniem obiektu posadowionego na działce, co doprowadzi do nieodwracalnych skutków w sferze faktycznej i majątkowej. Tego rodzaju ingerencja w prawo własności, podejmowana jeszcze przed rozpoznaniem istoty sprawy przez sąd, godzi w istotę prawa do sądu oraz stanowi obejście zasady efektywnej ochrony sądowej. Charakter spornego obiektu, wobec którego zastosowano przepisy ustawy Prawo budowlane, nie został przez Sąd należycie oceniony. Pominięto, że obiekt ten nie został trwale związany z gruntem, nie posiada fundamentów w rozumieniu techniczno-prawnym oraz nie został podłączony do żadnych instalacji. Z okoliczności sprawy wynika, że został on ustawiony w sposób tymczasowy i możliwy do przemieszczenia bez naruszenia gruntu, co wyklucza jego kwalifikację jako obiektu podlegającego rygorom przewidzianym dla robót budowlanych lub samowoli budowlanej. Nie zachodziły żadne przesłanki pozwalające przyjąć, że posadowienie obiektu wymagało uprzedniego pozwolenia lub zgłoszenia. Brak jest podstaw prawnych do zastosowania wobec niego procedury z art. 48 ustawy Prawo budowlane, skoro nie został wykonany w ramach robót budowlanych, a jego funkcja, rozmiar i sposób posadowienia nie rodzi obowiązku poddania go reżimowi tej ustawy. Skarżący uważają, że wydanie odmowy wstrzymania wykonania w sytuacji, gdy wykonanie postanowienia może prowadzić do usunięcia obiektu, który może okazać się w świetle obowiązującego prawa całkowicie legalny, godzi w zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa oraz w zasadę efektywności ochrony sądowej. Nawet jeśli sąd administracyjny w toku dalszego postępowania uzna, że działania organów były nieuprawnione, nie będzie możliwe przywrócenie stanu poprzedniego ani rzeczywiste naprawienie szkody. Skarżący zostali w ten sposób pozbawieni możliwości uzyskania skutecznej ochrony prawnej, co stanowi istotne naruszenie konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej. W ich ocenie, należy uchylić zaskarżone postanowienie albowiem nie uwzględnia ono ani rzeczywistego stanu faktycznego, ani nie realizuje celu, jakiemu ma służyć instytucja wstrzymania wykonania aktu w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Skarżący nie mieli zapewnionej równowagi proceduralnej, a zastosowane przez Sąd środki były niewspółmierne do możliwych skutków wykonania zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu, że Sąd wadliwie uznał, że wykonanie zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu robót nie rodzi trudnych do odwrócenia skutków faktycznych i prawnych podczas gdy według skarżących wykonanie tego postanowienia prowadzi do poważnej ingerencji w prawo własności oraz ryzyka fizycznego usunięcia lub uszkodzenia niewielkiego obiektu gospodarczego posadowionego na działce, NSA stwierdza, że zaskarżone postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych skutkuje tym, że jego adresat ma obowiązek powstrzymania się od kontynuowania robót budowlanych. W okolicznościach niniejszej sprawy, kiedy budynek został już zrealizowany (na gruncie posadowiono gotową konstrukcję), a następnie podłączono do niego instalację kanalizacyjną i wodociągową, nie można mówić o poważnej ingerencji w prawa właściciela skoro może on wykorzystywać ten budynek zgodnie z jego przeznaczeniem, a nie może kontynuować prac budowlanych np. przebudować go czy rozbudować. Jeśli jego stan w chwili wydania postanowienia o wstrzymaniu robót umożliwiał wykorzystanie go dla celów rekreacji indywidualnej, to postanowienie nie wprowadziło w tym zakresie ograniczeń, nie doszło więc do istotnego ograniczenia praw właściciela. Wbrew twierdzenieom skarżących wykonanie zaskarżonego postanowienia nie doprowadzi wprost do usunięcia tego obiektu ani do jego uszkodzenia bowiem powstrzymanie się od prowadzenia robót budowlanych takiego skutku nie wywoła. Skarżący bezzasadnie łączą ww. zagrożenie z kolejnym etapem prowadzonego przez organy nadzoru postępowania legalizacyjnego. Jednak to, że zaskarżone postanowienie rozpoczyna postępowanie legalizacyjne (informuje o możliwości złożenia wniosku o przeprowadzenie legalizacji obiektu i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej) nie stanowi o tym, że doprowadzi do orzeczenia nakazu rozbiórki. Nakaz rozbiórki jest wynikiem prowadzonego przez organy postępowania legalizacyjnego a nie wynikiem wydania samego postanowienia o wstrzymaniu robót. Prawidłowo ujął to Sąd w zaskarżonym postanowieniu, stwierdzając, że skutki w postaci możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki w razie niewykonania zaskarżonego postanowienia i niezłożenia wniosku o legalizację, czy też nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, nie wynikają w sposób bezpośredni z zaskarżonego postanowienia. Ewentualne postępowanie legalizacyjne czy nakaz rozbiórki nie są zagrożeniem, które wprost wynika z wykonania zaskarżonego postanowienia. W istocie te przyszłe konsekwencje prowadzenia postępowania legalizacyjnego związane są z rozstrzygnięciami organów mogącymi zapaść na kolejnych etapach procedury zapoczątkowanej zaskarżonym postanowieniem. Mają one charakter przyszły i niepewny i jako takie nie mogą uzasadniać wstrzymania tego postanowienia, które w bezpośredni sposób nie prowadzi do ich wystąpienia. Odnosząc się do zarzutu wadliwej kwalifikacji obiektu jako budynku podlegajacego rygorom ustawy Prawo budowlane czy do wadliwych ustaleń w zakresie rzeczywistego charakrteru technicznego i funkcjonalnego spornego obiektu zwrócić należy uwagę, że na obecnym etapie postępowania wpadkowego z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia kwestia kwalifikacji spornego obiektu pozostaje poza obszarem merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Formułowanie ocen w tym zakresie jest zastrzeżone dla rozpozania skargi. W niniejszym postępowaniu Sąd ma za zadanie ustalić czy w związku z wykonaniem zaskarżonego aktu grożą skarżącym znaczne szkody czy też trudne do odwrócenia skutki. W ocenie NSA, nie doszło do naruszenia wskazanych w zarzucie zasad konstytucyjnych albowiem jak już wyżej wskazano odmowa wstrzymania wykonania postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie powoduje zagrożenia dla prawa własności przedmiotowego budynku i powstrzymanie się od wykonywania robót przy tym budynku nie doprowadzi do jego unicestwienia czy uszkodzenia. Zaskarżone postanowienie inicjuje postępowanie, które może zakończyć się legalizacją przedmiotowego obiektu lub nakazem jego rozbiórki. Tym samym na etapie wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych co do zasady nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ skarżący mogą podjąć kroki zmierzające do legalizacji przedmiotowego obiektu. Zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutku w postaci nakazu rozbiórki, ponieważ dopiero od działań skarżących będzie zależało, czy w odrębnej decyzji organ będzie mógł ewentualnie wydać stosowny nakaz lub wydać decyzję o legalizacji. Zaskarżone postanowienie nie ma więc charakteru kończącego postępowanie administracyjne i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji robót budowlanych przy posadowieniu budynku w warunkach samowoli budowlanej. Oznacza to tym samym, że brak jest podstaw do zastosowania wnioskowanej ochrony tymczasowej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji słusznie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia albowiem nie przedstawiono we wniosku ani w zażaleniu okoliczności uzasadniających przyjęcie, że skarżącym zagraża znaczna szkoda czy mogą wystąpić trudne do odwrócenia skutki związane z powstrzymaniem się od wykonywania robot budowlanych przy stanowiącym ich własność obiekcie. W konsekwencji wniosek okazał się bezzasadny i podlegał oddaleniu zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. i art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.