II SA/Wr 531/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2025 r. nr 578/2025 w przedmiocie wstrzymania budowy nośnika reklamowego trwale związanego z gruntem oddala skargę w całości.

T. W. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 578/2025 z dnia 14 maja 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 409/2025 z dnia 20 lutego 2025 r. wstrzymujące budowę nośnika reklamowego trwale związanego z gruntem, zlokalizowanego na działce nr [...], AR_[...], obręb P., przy ul. [...] we W., zrealizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz informujące o możliwości złożenia w terminie 30 dni wniosku o jego legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to znaczy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8 k.p. a. w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niepełne, wadliwe postępowanie dowodowe skutkujące błędnym przyjęciem, że przedmiotowy nośnik wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego przedmiotowy nośnik, lekki i przestawny, niezwiązany na stałe z gruntem, wpisuje się w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, a więc wymaga zgłoszenia. Skarżący zwrócił się o uchylenie wydanych postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarga jest rezultatem następującego ukształtowanego postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (PINB, organ I instancji) powołanym wyżej postanowieniem na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 3, 4, 5 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymał budowę nośnika reklamowego na wskazanej wyżej działce, poinformował o możliwości legalizacji oraz zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. PINB wskazał na przeprowadzoną w dniu 17 grudnia 2024 r. kontrolę (oczywiście omyłkowo wskazano 2025 r.), która ujawniła dwa wolnostojące nośniki reklamowe; niniejsze postępowanie dotyczy jednego z nich, na działce nr [...], konstrukcji stalowej, tablica reklamowa, o wymiarach 5.5m x 2.5m, przymocowana do dwóch słupów stalowych, osadzonych w gruncie. Według oświadczenia T. W., inwestora, słupy zakotwiczone są w blokach fundamentowych 0.7m x 0.7m, na głębokości ok 1 m; nośnik zrealizowano w 2012 r. Wykonano dokumentację fotograficzną, sporządzono protokół, ustalono brak pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. PINB stwierdził posadowienie urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, które wymagało pozwolenia na budowę, i którego inwestor nie uzyskał; gabaryty i ciężar nośnika wymagają trwałego powiązania z gruntem dla jego stabilności i należytego umocowania. Opłata legalizacyjna dla przedmiotowego obiektu wynosi 125 000 zł. Organ przedstawił uwarunkowania prowadzące do wskazania adresata obowiązku, podkreślając, że T. W. jest właścicielem obiektu, jego zarządcą i inwestorem. Zażalenie wniósł T. W. zarzucając błędne przyjęcie, że nośnik reklamowy wymaga pozwolenia na budowę. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytoczył przebieg postępowania, wskazał i objaśnił stosowne regulacje Prawa budowlanego akcentując to, że przedmiotowy obiekt - wolno stojący nośnik reklamowy trwale związany z gruntem - nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, którego nie uzyskano. Odpowiadając na argument wnoszącego zażalenie w zakresie lekkości i przestawności konstrukcji - co ma przemawiać za brakiem stałego związania z gruntem - a co za tym idzie - brak potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę, DWINB powołał art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu właściwym dla daty budowy obiektu. Z tych przepisów nie wynika zwolnienie przedmiotowego nośnika z obowiązków administracyjnych. Analogicznie, obowiązek taki wynika aktualnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego; jednak w sprawie decydujące znaczenie ma trwałe związanie z gruntem, co przekłada się na wymóg uzyskania pozwolenia na budowę; oprócz tego w sprawie nie nastąpiło zgłoszenie. DWINB wyjaśnił zasady procedury legalizacyjnej oraz wysokość naliczonej opłaty. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sąd nie uwzględnił skargi, ponieważ organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa orzekając w sprawie skarżącego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 poz. 143 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiotem kontroli jest wskazane wyżej postanowienie DWINB podtrzymujące postanowienie wstrzymujące budowę wydane przez PINB dla miasta Wrocławia. Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) w brzmieniu: organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Najpierw Sąd skontrolował prawidłowość dokonanej przez organy kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu. Przedmiot sporu stanowi kwalifikacja obiektu jako trwale związanego z gruntem - według skarżącego mamy do czynienia z obiektem lekkim, przestawnym, nie związanym stale z gruntem, i nie wymagającym pozwolenia na budowę. Jest niesporne ustalenie faktyczne, że w sprawie mamy do czynienia z nośnikiem reklamowym (tablica) o wymiarach 5.5 m x 2.5 m, posadowionym na słupach stalowych, osadzonych w gruncie na blokach fundamentowych betonowych (wymiary 70 cm x 70 cm), na głębokości ok 1 m., inwestycję zrealizowano w 2012 r. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2782/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Obiekt utwierdzony w podłożu na tyle stabilnie i trwale, że opiera się czynnikom atmosferycznym, czy innym siłom, które mogą na niego w codziennych uwarunkowaniach zadziałać (powodując np. zniszczenie, przesunięcie), jest więc trwale związany z gruntem. Charakterystyka przedmiotowego obiektu reklamowego (wymiary, pow. tablicy ok. 14 m2, sposób umocowania - bloki fundamentowe 0.7m x 0.7 m wpuszczone w grunt na głębokość ok. 1 metra) jednoznacznie wskazują na jego trwałe związanie z gruntem (zob. rozważania w wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1980/20). Z pewnością w sprawie nie mamy do czynienia z obiektem lekkim, przenośnym, przestawnym zwyczajnym ludzkim wysiłkiem. Tym samym Sąd poglądu skarżącego w tym zakresie nie podzielił, i zgodził się z organami wobec trwałego związania z gruntem przedmiotowego nośnika reklamowego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 725) "wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe" wchodzą w zakres budowli. Analogicznie takie obiekty budowlane kwalifikował art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu z 2012 r. (Dz. U. z 2010, nr 243, poz. 1643), a więc w chwili posadowienia przedmiotowej tablicy reklamowej. Według art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (zarówno w brzmieniu z 2012 r., jak i w treści aktualnej dla czasu kontrolowanego postępowania) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Obiekt taki jak w kontrolowanej sprawie - trwale związany z gruntem nośnik reklamowy, nie jest wymieniony ani w wykazie inwestycji, które nie wymagają pozwolenia na budowę, natomiast wymagają zgłoszenia (art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego), ani też nie jest wymieniony pośród inwestycji (budów) nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia (art. 29 ust. 2). W konsekwencji, zgodnie z zasadą realizacji robót na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, skoro zrealizowany obiekt nie jest od tej zasady wyłączony, to jego legalna realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ukazując szerzej regulacje prawne lokalizowania nośników reklamowych Sąd wyjaśnia, że w czasie zrealizowania przedmiotowego nośnika, a więc w 2012 r., zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych nie wymagają pozwolenia na budowę, ale wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. W czasie wydawania kontrolowanych aktów administracyjnych instalowanie tablic i urządzeń reklamowych stanowi roboty budowlane wymagające zgłoszenia (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego). Tak więc zarówno w chwili realizacji inwestycji, jak i w czasie wydania kontrolowanych postanowień, przepisy Prawa budowlanego wymagały zgłoszenia - przy instalowaniu nośników reklamowych (bez cechy trwałego związania z gruntem). W kontrolowanej sprawie istotne znaczenie ma to, że chodzi o nośnik reklamowy trwale związany z gruntem. W rezultacie inwestycja związana z posadowieniem takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązku z tym związanego skarżący nie dopełnił, na co wskazują organy, co nie budzi wątpliwości w świetle akt sprawy, i czego zresztą nie neguje sam skarżący. Dla obiektu wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy. Wydanie postanowienia jest obowiązkiem, i nie zależy od uznania organu. Art. 48 ust. 3 nakazuje w postanowieniu o wstrzymaniu budowy poinformować o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Wydane postanowienie spełnia te warunki, także wobec wysokości ustalonej opłaty legalizacyjnej. Przepisy ustawy Prawo budowlane, jak też pozostałe przepisy prawa, w tym regulujące procedurę administracyjną, zostały zastosowane prawidłowo. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.