II SA/Gd 900/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2026 r. sprawy ze skargi A.W. i R.W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2025 r. nr WOP.7722.94.2025.MJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z 20 maja 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji), na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał roboty budowlane przy budowie parterowego budynku o konstrukcji drewnianej, z dachem płaskim, trwale związanego z gruntem - posadowionego na bloczkach betonowych ustawionych na gruncie rodzimym, posiadającego instalację wodociągową (studnia głębinowa) i kanalizacyjną (zbiornik na ścieki), pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 8,00 m x 3,05 m, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] (w części oznaczonej literą "E" na mapie będącej załącznikiem do postanowienia) położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina K., informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w toku postępowania ustalono m.in., iż w 2024 r. R.W. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") wybudował na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina K., bez wymaganego zgłoszenia, budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania. PINB podał, że zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji podniósł, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. PINB zaznaczył, że nie ma znaczenia rodzaj zastosowanego fundamentu: wylewany, murowany czy bloczki betonowe; trwałe związanie z gruntem to po prostu posadowienie obiektu stabilnie tak, że opiera się warunkom zewnętrznym. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy organ pierwszej instancji wskazał, że budynek na działce nr [...] jest posadowiony na betonowych fundamentach punktowych - betonowych bloczkach, przez co spełnia definicję budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego, gdyż jest trwale związany z gruntem, posiada ściany, dach i fundamenty. PINB podał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 tej ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający sposób, w jaki należy zgłosić rozpoczęcie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analizując przepisy art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji stwierdził, że wykonanie obiektu będącego przedmiotem postępowania wymagało dokonania skutecznego zgłoszenia, zaś jego brak obligował organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Końcowo PINB podał, że zgodnie z art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Gdy inwestor przedłoży dokumenty legalizacyjne i wykona nałożone obowiązki, organ nadzoru budowlanego sprawdza, zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, kompletność tych dokumentów. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wydaje postanowienie o obowiązku ich usunięcia w wyznaczonym terminie, a po ich usunięciu wydaje postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49d ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez A.W. i R.W. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 26 sierpnia 2025 r. uchylił je w całości (pkt 1), wstrzymał R.W. roboty budowlane przy budowie budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej o wymiarach 8,00 m x 3,05 m, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] (w części oznaczonej literą "E" na mapie będącej załącznikiem do postanowienia) położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina K. (pkt 2) oraz poinformował Inwestora budynku i pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. budynku (pkt 3). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. PWINB zaznaczył, że jedną z cech, która charakteryzuje budynek jest posiadanie fundamentów, zaś w niniejszej sprawie - jak wynika z protokołu oględzin - obiekt jest posadowiony na bloczkach betonowych. Odwołując się do judykatury organ odwoławczy podniósł, że bez znaczenia jest rodzaj fundamentu - bloczki betonowe czy też wylewany bądź murowany fundament; trwałe związanie z gruntem to po prostu posadowienie obiektu stabilnie, tak że opiera się on czynnikom zewnętrznym np. atmosferycznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie; może być on wykonany z różnych materiałów, technologie budowlane umożliwiają zaś stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych. PWINB podniósł, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Zaznaczono, że cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, aby taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedmiotowy obiekt jest usytuowany na działce nr [...] od 2024 r., jest on posadowiony na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie - stanowiących fundament punktowy. Zdaniem PWINB taki sposób posadowienia zapewnia trwałość i stabilność całej konstrukcji, czyli jest trwale związany z gruntem. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Mając to na uwadze PWINB stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej o powierzchni zabudowy 24,4 m2 posadowionego na działce o powierzchni 0,4861 ha, wymagała uzyskania skutecznego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W odniesieniu do funkcji przedmiotowego budynku organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w trakcie oględzin w dniu 7 maja 2025 r., przeprowadzonych w obecności R.W., organ pierwszej instancji ustalił, że R.W. jest inwestorem budynku, wybudował go w 2024 r. bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, zaś budynek pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Te ustalenia w protokole zostały podpisane przez R.W. bez dodatkowych uwag. W odniesieniu do stanowiska Inwestora zaprezentowanego w zażaleniu, że obiekt ten służy do przechowywania narzędzi i pełni funkcję gospodarczą, PWINB wskazał, że stanowisko to jest sprzeczne z wcześniejszym oświadczeniem Inwestora. Poza tym teren [...] jest terenem atrakcyjnym turystycznie, a fakt zamieszkania Inwestora w znacznej odległości od przedmiotowej działki wskazuje na rekreacyjne wykorzystanie przedmiotowego budynku. Końcowo PWINB wskazał, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne, które nie narusza jednak art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a., ponieważ doprecyzował, kto powinien mieć wstrzymane roboty budowlane oraz kto może złożyć wniosek o legalizację. W skardze na postanowienie organu odwoławczego A.W. i R.W., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucili mu naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że postanowienie o wstrzymaniu robót zostało wydane wobec obiektu niepodlegającego regulacjom Prawa budowlanego, a nadto, nawet przy błędnym przyjęciu odmiennej kwalifikacji - było niewykonalne w dacie wydania i jego niewykonalność miała charakter trwały, co obligowało organ do stwierdzenia nieważności tego aktu; 2. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 6 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie tych przepisów do obiektu w postaci drewnianej szopy, który nie spełnia ustawowych cech budynku ani innego obiektu budowlanego, nie jest trwale związana z gruntem, nie posiada fundamentów, a jej ustawienie na bloczkach cementowych nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu ustawy; 3. art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia mniej korzystnego dla strony w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie wskazał inwestora i tym samym jego rozstrzygnięcie miało charakter mniej dolegliwy; organ drugiej instancji, uchylając postanowienie i wydając nowe, dokonał samodzielnej kwalifikacji, przypisując obowiązki konkretnemu podmiotowi, co w istocie naruszyło zasadę zakazu reformationis in peius i zasadę dwuinstancyjności postępowania; 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych bez należytego postępowania wyjaśniającego w zakresie kwalifikacji prawnej spornego obiektu, z pominięciem pełnej analizy jego charakteru technicznego i funkcjonalnego oraz możliwości jego przemieszczenia bez rozbiórki. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności postanowienia w całości, ewentualnie, w przypadku gdyby Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności, wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że zaskarżone postanowienie PWINB zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co skutkuje jego nieważnością, opiera się ono bowiem na błędnym założeniu, że ustawienie szopy drewnianej, posadowionej na bloczkach betonowych, bez fundamentów oraz jakiegokolwiek trwałego połączenia z gruntem, stanowi realizację obiektu budowlanego, który wymaga zgłoszenia lub pozwolenia. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie brak podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wynika z faktu, że analizowany obiekt, a mianowicie niewielka, drewniana szopa służąca do przechowywania narzędzi, nie spełnia ustawowych przesłanek uznania za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, co oznacza, że nie ma możliwości zastosowania art. 48 ust. 1 tej ustawy. Zwrócono uwagę, że obiekt ten został ustawiony na bloczkach betonowych, które nie są ani fundamentami, ani elementami trwale związanymi z gruntem. Konstrukcja nie została posadowiona w sposób nieodwracalny, co umożliwia jej przemieszczenie w całości bez demontażu oraz bez ingerencji w grunt. W związku z tym, nie doszło do wykonania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, co wyklucza zaistnienie stanu samowoli budowlanej. Niezależnie od tego, nawet przy przyjęciu, że przedmiotowa konstrukcja mogłaby być w sposób wątpliwy uznana za obiekt budowlany, wskazano, że w chwili wydania postanowienia organu żadne roboty budowlane nie były prowadzone - szopa została już ustawiona, a czynności te nie wymagały udziału ciężkiego sprzętu, nie powodowały naruszenia gruntu i nie skutkowały zmianą stosunków przestrzennych lub środowiskowych na działce. W tej sytuacji postanowienie miało charakter niewykonalny, co dodatkowo uzasadnia jego nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając powyższe na uwadze podniesiono, że zaskarżony akt nie mógł wywołać skutków prawnych, gdyż odnosi się do czynności, które nie były ani w toku, ani nie miały charakteru robót budowlanych sensu stricte. Obowiązek jego wykonania nie istnieje, ponieważ stan faktyczny nie odpowiada przesłankom materialnoprawnym zastosowanego przepisu. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której organ administracyjny zastosował środki prawne bez istnienia normatywnej podstawy ku temu, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia ex lege. Zdaniem strony skarżącej zasadniczym błędem organu było przyjęcie, że szopa o wymiarach 8,00 m x 3,05 m, ustawiona bez fundamentów na bloczkach betonowych, może być uznana za obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, co jest błędem kwalifikacji prawnej o podstawowym znaczeniu dla całego rozstrzygnięcia. Podkreślono, że kluczowe cechy obiektu budowlanego obejmują przede wszystkim powstanie w wyniku robót budowlanych, a także trwałe związanie z gruntem. Istotną cechą jest również funkcjonalność, która jest ukierunkowana na użytkowanie zgodne z przeznaczeniem. Obiekt budowlany charakteryzuje się także strukturą, która wymaga zastosowania wyrobów budowlanych. W ocenie strony skarżącej w realiach niniejszej sprawy nie występują żadne z ww. elementów. Przedmiotowa szopa nie została wybudowana, lecz ustawiona jako gotowa konstrukcja. Nie posiada fundamentów, a jedynie opiera się na bloczkach cementowych, które nie są zakotwione w gruncie. Istnieje możliwość jej demontażu i przestawienia w inne miejsce bez konieczności ingerencji w grunt ani uszkodzenia jej struktury. Szopa służy jedynie do przechowywania narzędzi ogrodniczych, przez co nie pełni funkcji budynku użytkowego ani gospodarczego w sensie budowlanym. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do realizacji robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a zatem organ nie miał podstaw do zastosowania art. 48 ust. 1 tej ustawy. Ustawienie obiektu tego typu nie wymaga zatem ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, jako że nie doszło do realizacji obiektu budowlanego w świetle definicji ustawowej. Strona skarżąca podniosła, że sama obecność bloczków betonowych nie przesądza o trwałym związaniu obiektu z gruntem, o trwałym związaniu można mówić jedynie w sytuacji, gdy pomiędzy obiektem a gruntem istnieje relacja techniczno-funkcjonalna, która uniemożliwia przemieszczenie obiektu bez uprzedniego demontażu konstrukcji lub ingerencji w podłoże. W odniesieniu do przedmiotowej szopy nie występują okoliczności, które by to potwierdzały. Obiekt ten nie posiada fundamentów, nie jest zakotwiony w gruncie oraz nie jest z nim trwale połączony przy pomocy elementów konstrukcyjnych. W związku z tym jego przemieszczenie może odbyć się bez naruszenia integralności zarówno obiektu, jak i gruntu. W ocenie strony skarżącej posadowienie obiektu na bloczkach betonowych, które nie są trwale zespolone z podłożem ani z konstrukcją nośną, wskazuje jedynie na tymczasowy i technicznie odwracalny charakter umiejscowienia obiektu, a nie na jego trwałe powiązanie z nieruchomością. W konsekwencji, zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wobec przedmiotowego obiektu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa materialnego i świadczy o instrumentalnym stosowaniu przepisów tej ustawy do konstrukcji, które nie są objęte jej zakresem. Końcowo zarzucono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w warunkach rażąco niepełnego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem strony skarżącej organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób umożliwiający rzetelne ustalenie, czy mamy do czynienia z obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego. Brak dokumentacji technicznej, brak analizy funkcji użytkowej, brak oceny możliwości przemieszczenia obiektu - wszystko to dowodzi, że postępowanie zostało przeprowadzone powierzchownie, a jego wynik oparto wyłącznie na oględzinach wizualnych. Organ nie wykazał również, że posadowienie konstrukcji miało trwały charakter ani że prowadziło do zmiany stosunków gruntowych. Nie oceniono, czy przemieszczenie obiektu wymagałoby rozbiórki, nie ustalono również, czy bloczki betonowe są trwale zakotwione. Pominięcie tych kwestii prowadzi do błędnej subsumcji stanu faktycznego pod normę prawną. PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 26 sierpnia 2025 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z 20 maja 2025 r. wstrzymujące roboty budowlane przy budowie budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej o wymiarach 8,00 m x 3,05 m, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] (w części oznaczonej literą "E" na mapie stanowiącej załącznik do postanowienia) położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina K. oraz informujące inwestora budynku i pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r., poz. 524 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu. Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia), do stanu zgodnego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 629/17). Z tego powodu organy nadzoru budowlanego, ustawowo zobligowane do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), powinny podejmować działania weryfikujące stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem opisanego wyżej postępowania organy uczyniły obiekt budowlany znajdujący się na terenie działki nr [...] w [...], gmina K. (w części działki oznaczonej literą "E" na mapie stanowiącej załącznik do postanowień organów obu instancji). Zdaniem organów posadowiony przez R.W. na tej działce w 2024 r. obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego posadowienie w 2024 r. wymagało zgłoszenia. Stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje za prawidłowe. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budynek został zaś zdefiniowany w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z przytoczonej powyżej legalnej definicji budynku wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Nie ulega wątpliwości, że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednakże nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania niż zagłębienie w ziemi. A zatem, musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie - pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku, przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2120/22). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (zob. wyrok NSA z 20 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 770/22 i przytoczone tam orzecznictwo). Co więcej, obecnie fundament nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA: z 16 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2859/21 i z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, że będący przedmiotem postępowania obiekt, posadowiony na bloczkach betonowych, poprzez opieranie się czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, jest trwale związany z gruntem. Rolę fundamentu spełniają bloczki betonowe, co w konsekwencji oznacza, że obiekt ten spełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Taki sposób związania obiektu z gruntem został opisany w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2025 r. i potwierdza go dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas tej czynności. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania kwalifikacji prawnej spornego obiektu, jaką przyjęły orzekające w sprawie organy w niniejszej sprawie. Okoliczność, że obiekt na terenie działki nr [...] w [...] nie jest posadowiony na "klasycznym" fundamencie zagłębionym w gruncie, lecz jest posadowiony na bloczkach betonowych, nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie tego obiektu jako budynku. Skoro jest on posadowiony na betonowych bloczkach to oznacza to, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny obiektu przekazujący obciążenie na podłoże. Tym samym, za pomocą tych betonowych bloczków sporny obiekt jest związany z gruntem w sposób zapewniający trwałość konstrukcji i uniemożliwiający jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Betonowe bloczki stanowią ów "nieklasyczny" fundament utrzymując obiekt, nie pozwalając na jego swobodne przemieszczenie i jednocześnie chroniąc go przed działaniami sił natury (zob. wyrok NSA z 11 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1829/22). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Skoro powierzchnia zabudowy obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, tj. budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wynosi 24,40 m2 (8,00 m x 3,05 m), jego budowa w 2024 r. wymagała dokonania zgłoszenia, którego R.W. jako inwestor nie dokonał. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, że będący przedmiotem postępowania budynek nie pełni funkcji rekreacji indywidualnej, lecz funkcję gospodarczą, należy zauważyć, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2025 r. obecny był m.in. R.W.. W protokole z tej czynności odnotowano m.in., że w części działki oznaczonej jako [...] R.W. wybudował w 2024 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Protokół został podpisany przez R.W., który ani w trakcie oględzin ani później nie wniósł do tych zapisów uwag. Ponadto, jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, [...] są miejscowością atrakcyjną turystycznie, zaś fakt zamieszkania Skarżących w znacznej odległości od działki nr [...] (prawie 600 km) wskazuje na rekreacyjne wykorzystanie przedmiotowego budynku. W odniesieniu do kwestii wydania przez PWINB postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 139 tej ustawy organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. w Rozdziale 11 "Zażalenia" - przypisek Sądu) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z powyższych regulacji wynika, że zasada reformationis in peius w odniesieniu do zażaleń ma zastosowanie jedynie odpowiednie, a nie wprost (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 782/19). Zakaz reformatoinis in peius wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy sytuacja materialnoprawna strony, ujmowana obiektywnie, ulegnie pogorszeniu i stanie się mniej korzystna w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podstawy dokonania ustaleń w tym zakresie nie stanowi jednak żądanie odwołania, lecz obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 2918/17). W niniejszej sprawie każdy z orzekających organów zastosował ten sam tryb działania legalizacyjnego. Organy obu instancji uznały zabudowę za budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, której posadowienie wymagało zgłoszenia, natomiast organ odwoławczy doprecyzował jedynie, komu wstrzymał roboty budowlane oraz kto może złożyć wniosek o legalizację budynku. W obu przypadkach organy dokonały swoich ocen w oparciu o ten sam materiał dowodowy. Podsumowując Sąd stwierdza, że w toku niniejszego postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy jego ocenie organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]