II OZ 323/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 773/22 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi I. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 6 lipca 2022 r. nr WOA.7723.5.2022.JM w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 773/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi I. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 6 lipca 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że I. K., zastępowana przez adwokata, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 6 lipca 2022 r. umarzające postępowanie zażaleniowe, wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 5 maja 2022 r. – nakładające na zobowiązanego J. K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł. W skardze I. K. zwróciła się z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a., na czas trwającego postępowania sądowego, gdyż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na wypadek, gdyby organ nie uwzględnił przedmiotowego wniosku, na podstawie art. 61 § 3 ww. ustawy, skarżąca wniosła o uwzględnienie przedmiotowego wniosku przez Sąd. Postanowieniem z dnia 14 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 19 sierpnia 2022r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej na to rozstrzygnięcie, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt II OZ 92/23 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podniósł, że jak wynika ze skargi z dnia 8 sierpnia 2022 r. i odpowiedzi na skargę z dnia 29 sierpnia 2022 r. strona zaskarżyła do Sądu Wojewódzkiego postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 6 lipca 2022 r. nr ... umarzające postępowanie zażaleniowe – po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 5 maja 2022 r. nr ..., nakładające na J. K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł. Tymczasem jak wynika z komparycji i uzasadnienia postanowienia Sąd pierwszej instancji przedmiotem rozważań uczynił postanowienie ZWINB w Szczecinie z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr ..., które zapadło w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 23 maja 2022 r. oddalające zarzuty wniesione przez I. K. i J. K. w sprawie egzekucji administracyjnej. W tej sytuacji zdaniem NSA zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy Sąd Wojewódzki przedmiotem rozpoznania uczynił właściwe, tj. zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że przedmiotem kontroli tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania wykonania. Przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym w postępowaniu egzekucyjnym w administracji takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu działania innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, Marta Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz s. 295). Zdaniem Sądu nie każdy jednak akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, w której wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy postanowienia organu drugiej instancji o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Postanowienia organów w kwestiach wpadkowych, do jakich między innymi zalicza się postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego nie należy do kategorii aktów administracyjnych objętych zakresem postępowania o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Powołane postanowienie wywiera jedynie skutki procesowe, tego rodzaju akt nie przyznaje stronie żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią żadnych obowiązków, zatem nie można mówić w tym przypadku o możności wywołania przez te postanowienie niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 358/2011). Postanowienie to nie wymaga również od organu podjęcia jakichkolwiek czynności, których wykonanie mogłoby z punktu widzenia skarżącej spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Innymi słowy nie ma ono cech wykonalności. Sąd Wojewódzki zauważył również, że uzasadnienie wniosku nie zawierało jakiegokolwiek skonkretyzowania okoliczności i szczegółowej argumentacji wskazujących, w jaki sposób wykonanie zaskarżonego postanowienia miałoby wywołać dla skarżącej następstwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Podsumowując, Sąd wskazał, że skoro zaskarżone postanowienie nie ma cech wykonalności, to żądanie wstrzymania wykonania tego aktu nie mogło być uwzględnione. W tym stanie rzeczy Sąd, mając na względzie treść art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła I. K. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że zastępcze wykonanie postanowienia, a więc rozbiórka budynków, wywoła nieodwracalne skutki w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. nadmieniając, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostało przedwcześnie i niezbędna jest jego zmiana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze okoliczności przedstawione we wniosku, a następnie w zażaleniu przyjąć należało, że skarżąca nie wykazała przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Chociaż więc Sąd Wojewódzki przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia błędną argumentację, to podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zaznaczyć należy, że wniosek o wstrzymanie dotyczył postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającego postępowanie zażaleniowe, wydanego wskutek zażalenia skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenie. W takim przypadku uwagi Sądu co do procesowego charakteru zaskarżonego postanowienia są nieadekwatne. W szczególności błędnie uznał Sąd Wojewódzki, że sprawa dotyczy postanowienia wydanego w kwestii wypadkowej, podczas gdy zażalenie zostało przez skarżącą złożone na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wobec powyższego nie można było co do zasady wykluczyć wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Podkreślić trzeba, że przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na materiale pozwalającym zająć stanowisko (postanowienie NSA z dnia z dnia 31 maja 2010 r., sygn. II OZ 443/10). Skarżąca we wniosku nie podniosła, żadnych okoliczności wskazujących na konieczność wstrzymania wykonania przedmiotowego postanowienia. W zażaleniu zaś wskazała jedynie, że "wykonanie postanowienia, a więc rozbiórka budynków, wywoła nieodwracalne skutki". Tak ogólnikowe twierdzenia skarżącej nie mogły stanowić podstawy do udzielenia ochrony tymczasowej zwłaszcza, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenie odnosi się do J. K., a zatem to on jako zobowiązany mógł skorzystać z przysługujących mu środków ochrony własnego interesu prawnego. Z tych względów należało zaakceptować orzeczenie Sądu Wojewódzkiego o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji orzeczono o oddaleniu zażalenia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 5