II OZ 325/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1595/22 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi D. G. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 14 października 2022 r. nr OA.7723.19.6.2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1595/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi D. G. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 14 października 2022 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 14 października 2022r. PWINB w Rzeszowie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z 12 września 2022 r. nakładające na D. G. i I. G. grzywnę w kwocie 10 000 zł celem przymuszenia z powodu uchylania się przez zobowiązanych do wykonania obowiązku wykonania rozbiórki rozbudowy tarasu budynku usytuowanego na działce nr ... obr. ... w R. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem D. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W piśmie z dnia 14 marca 2023 r. (data złożenia) skarżący zawnioskował o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, wobec niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, której żaden sposób nie da się naprawić. Wskazał, że Naczelnik II Urzędu Skarbowego zawiadomił go o zajęciu rachunku bankowego w związku z wierzytelnością w łącznej kwocie ... zł. Również rachunek bankowy I. G. został zajęty. W obu przypadkach było to wynikiem wystawienia tytułu wykonawczego przez PINB dla Miasta Rzeszowa, na skutek decyzji PINB dla Miasta Rzeszowa z 21 marca 2016 r., utrzymanej w mocy decyzją PWINB z 13 czerwca 2016 r. nakładającej na obu współwłaścicieli obowiązek rozbiórki tarasu. Wnioskodawca wyjaśnił, że zajęcie rachunku bankowego uniemożliwi mu realizowanie bieżących, wymagalnych zobowiązań. Ta okoliczność, przy olbrzymiej inflacji naraża go na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, która w żaden sposób nie zostanie naprawiona. Uwzględnienie skargi, uchylenie zajęcia rachunku bankowego i zwrot pieniędzy nastąpi w tej samej kwocie, a więc pomniejszonej, proporcjonalnie do okresu zajęcia rachunku bankowego o ponad 17% inflację. Dodatkowo podał, że za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia przemawia fakt, że wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB w Rzeszowie z 13 czerwca 2016 r. Sąd pierwszej instancji oceniając złożony wniosek wskazał na przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. do udzielenia ochrony tymczasowej. Jednocześnie stwierdził, że nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wniosku, gdyż uznał, że skarżący nie wykazał by wykonanie obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem pociągnęło za sobą niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, czy spowodowało trudne do odwrócenia skutki. Złożony przez skarżącego wniosek nie uwiarygadniał bowiem, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia spowoduje bezpośrednio szkodę w majątku skarżącego, a tym bardziej szkodę o charakterze znacznym, lub trudne do odwrócenia skutki. Ponadto, Sąd wskazał, że uwzględnił, iż złożony przez skarżącego wniosek o wstrzymanie dotyczy postanowienia obejmującego orzeczenie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylania się przez skarżącego od obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Zaznaczył przy tym, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu do wykonania obowiązku publicznoprawnego, którego zasadności nie bada się na etapie postępowania egzekucyjnego. W sytuacji, w której zachodzi potrzeba doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem należy uwzględnić, że zobowiązany ma dostateczną ochronę przed obowiązkiem finansowym przez wykonanie obowiązku niepieniężnego. Sąd zaznaczył, że wywieranie skutków finansowych dla strony jest normalną konsekwencją egzekucji administracyjnej. Egzekucja należności pieniężnych, co do zasady, nie stanowi skutku trudnego do odwrócenia, bowiem wyegzekwowane świadczenie podlega zwrotowi w razie uchylenia zaskarżonego postanowienia. Konieczność zapłacenia przez stronę skarżącą grzywny nie przesądza o wystąpieniu nieodwracalnych skutków lub powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Dolegliwość finansowa związana z obowiązkiem uiszczenia grzywny stanowi bowiem istotę zastosowania tego środka przymusu w postępowaniu egzekucyjnym, trudno zatem upatrywać w nim przesłanek, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Stwierdzenie to jest o tyle trafne, że skarżący może uniknąć uiszczenia nałożonej grzywny wykonując obowiązek określony w tytule wykonawczym (art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r.: poz. 1427, zwanej dalej u.p.e.a.). Sąd powołał się na fakt, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego nie wywołuje skutku trudnego do odwrócenia (tak postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2017 r., II OZ 201/17). Stosownie do treści art. 126 u.p.e.a., nawet w razie uiszczenia bądź ściągnięcia grzywny w uzasadnionych przypadkach na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, orzeczona grzywna w celu przymuszenia może być zwrócona w wysokości 75% lub w całości. Zagwarantowanie wykonania obowiązku publicznoprawnego jest uzasadnieniem odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, skoro w u.p.e.a. skarżący ma zapewnioną ochronę, której skuteczność jest uzależniona od woli samego skarżącego (por. postanowienie NSA z dnia 12 listopada 2015 r., II OZ 1080/15). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. G. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 14 października 2022 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa, nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zażalenie wskazał, że zaskarżone postanowienie nie uwzględnia wskazanych we wniosku okoliczności, tj. zajęcia rachunku bankowego, co uniemożliwia mi realizowanie bieżących, wymagalnych zobowiązań. Zobowiązania te będzie musiał z odsetkami realizować w przyszłości. Okoliczność ta, przy olbrzymiej inflacji, wyrządzi znaczną szkodę, która w żaden sposób nie zostanie naprawiona. Zwrot w przyszłości zajętej kwoty nie naprawi wyrządzonej przez inflację szkody. Niezależnie od tego, skarżący wskazał, że Sąd nie odniósł się do faktu, że skarżący wystąpił z wnioskiem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2016 r., co do której prowadzona jest egzekucja. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący zarówno we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, jak i w zażaleniu nie wskazał okoliczności, które świadczyłyby o tym, że wykonanie zaskarżonego postanowienia spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wstrzymanie wykonania postanowienia z dnia 14 października 2022r. PWINB w Rzeszowie, którym organ utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z 12 września 2022 r. nakładające na D. G. i I. G. grzywnę w kwocie 10 000 zł, co oznacza, że ocenie podlegało to czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane wykonaniem zaskarżonego postanowienia, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi nałożona grzywna nie powinna być uiszczona. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia trafnie wskazał, że egzekucja należności pieniężnych, co do zasady nie wywołuje skutków trudnych do odwrócenia skoro wyegzekwowane świadczenia podlegają zwrotowi w razie uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na regulacje prawne umożliwiające zwrot grzywny w razie wykonania egzekwowanego obowiązku. W judykaturze wielokrotnie wskazywano, że – skutki wykonania decyzji (w niniejszej sprawie postanowienia) zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne. W przypadku uchylenia decyzji/postanowienia, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011r., sygn. akt I GZ 217/11). Każda decyzja administracyjna, czy też każde postanowienie zobowiązujące do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego. Skutki w tym zakresie są oczywiste i zawsze prowadzą do ujemnych następstw polegających na zmniejszeniu majątku zobowiązanego, a nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które wykonanie zaskarżonego postanowienia może spowodować dla strony.(por. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16). Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania aktu nakładającego obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest dołożyć szczególnej staranności by uprawdopodobnić, że występują wyjątkowe okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Tymczasem w niniejszej sprawie argumentacja skarżącego koncentruje się na utrudnieniach związanych z zajęciem rachunku bankowego oraz szkodzie jaka będzie wynikać z inflacji. Podane w sposób ogólnikowy okoliczności nie wskazują jednak na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w majątku skarżącego. Skarżący co prawda powołuje się na uszczuplenie majątkowe, jednak bez znajomości ogólnej sytuacji majątkowej skarżącego nie można uznać, że jest to uszczuplenie "znaczne". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że powołane przez stronę skarżącą okoliczności, nie stanowiły uprawdopodobnienia istnienia warunków do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Ponadto należy zaznaczyć, że przy rozpoznawaniu wniosku w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie mogła być uwzględniona okoliczność związana z zainicjowaniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem egzekucji administracyjnej, gdyż nie ma to wpływu na postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji orzeczono o oddaleniu zażalenia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 6