II OW 25/24

Dnia 18 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 stycznia 2023 r. nr 32/6730.2/2023 o ustaleniu warunków zabudowy postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy w sprawie.

1. Wnioskiem z 2 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (SKO, Kolegium) wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Prezydentem Miasta Krakowa, odnośnie rozpatrzenia podania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Krakowie (Wspólnota), o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa AU-02-5.6730.2.756.2020.WMA.ŁBR z 19 stycznia 2023 r. nr 23/6730.2/2023. 2.1. W uzasadnieniu w/w wniosku SKO wskazało, że wnosi o rozstrzygnięcie negatywnego "sporu kompetencyjnego" i wskazanie Prezydenta Miasta Krakowa jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku Wspólnoty o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Prezydenta Miasta Krakowa ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i usługami w parterze na działkach nr [...], [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu na działkach nr [...] i [...] obr. [...] oraz budową infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie oraz do rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji do czasu rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. 2.2. Kolegium wskazało, że w/w decyzją Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji, zaś 21 kwietnia 2023 r. Wspólnota złożyła do SKO, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Krakowa, wniosek o wznowienie ww. postępowania zakończonego ww. decyzją. Uzasadniając żądanie wznowienia Wspólnota podniosła, że nie zgadza się z przyjętym przez organ gminy sposobem informowania o sposobie prowadzenia postępowania oraz zamieszczenia informacji o wydaniu decyzji, wskazując, że został podjęty z naruszeniem przepisów prawa, uniemożliwiając wzięcia wznowienie udziału w sprawie bez jej winy, stanowiącej przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.). Wspólnota zarzuciła, że po wydaniu przez SKO decyzji z 20 kwietnia 2022 r. (znak: SKO ZP 415/550/2022) uchylającej wcześniejszą decyzję organu gminy z 8 listopada 2021 r. i przekazującej sprawę Prezydentowi Miasta Krakowa do ponownego rozpoznania, postępowanie w sprawie powinno zostać "przeprowadzone od początku". Organ I instancji powinien powiadomić o zwrocie akt, ale także ponownie przesłać informację o wszczęciu postępowania oraz numerze sprawy. W związku z tym organ ten nie mógł ponownie skorzystać z doręczenia decyzji w trybie art. 49a K.p.a. bez uprzedniego zawiadomienia strony o dokonywaniu zawiadomień i innych czynności w formie publicznej. Organ gminy wydając ponownie decyzję w tej sprawie skorzystał z doręczenia w trybie art. 49a K.p.a., nie uprzedzając o tym Wspólnoty, a tym działaniem pozbawił ją możliwości udziału w sprawie. Ponadto Wspólnota nie mogła wyszukać za pośrednictwem strony internetowej organu, treści decyzji, ponieważ wyniki wyszukiwania nie dają możliwości uzyskania informacji na temat toczącego się postępowania. 2.3. Jak wynika z przekazanych akt, Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 65 § K.p.a., zawiadomił o przekazaniu wniosku o wznowienie postępowania do SKO w Krakowie, z uwagi na powołanie przez wnioskującą Wspólnotę przepisu art. 150 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu ww. zawiadomienia organ gminy stwierdził, że z analizy podania wynika, że Prezydent Miasta Krakowa nie jest organem właściwym do rozpatrzenia podania Wspólnoty. 2.4. SKO uznało, że skorzystanie przez organ gminy z trybu określonego w art. 65 § K.p.a. i przekazanie niniejszej sprawy Kolegium do rozpoznania w sytuacji, w której Kolegium również uznaje się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, uzasadniało wszczęcie niniejszego sporu o właściwość. Zdaniem Kolegium, w związku ze złożonym przez Wspólnotę wnioskiem o wznowienie postępowania oraz z uwagi na podnoszone tam okoliczności, organ gminy winien przystąpić do zbadania swojej właściwości mając na uwadze treść art. 150 § 1 i 2 K.p.a. Przekazanie przez Prezydenta Miasta Krakowa podania o wznowienie do Kolegium z tym uzasadnieniem, że Wspólnota powołuje się na treść art. 150 § 2 K.p.a., bez zbadania, w oparciu o całość wniosku i przywoływaną tam argumentację, czy ww. przepis istotnie znajduje zastosowanie w ww. sprawie, należy – w ocenie SKO – uznać za nieuzasadnione. SKO zwraca uwagę, że w rozpatrywanej sprawie przyczyną wznowienia postępowania podaną we wniosku jest brak udziału strony w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby Wspólnocie celowo ograniczać miano możliwość czynnego udziału w toku postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 19 stycznia 2023 r., tj. w następstwie świadomego, zamierzonego działania organu, które godziłoby w zasadę obiektywizmu i nacechowane było stronniczością. Jak wynikać ma z akt, organ gminy, działając w oparciu o treść art. 49a K.p.a. zawiadomieniem z 30 września 2021 r. poinformował strony w toku ww. postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego o podejmowanych czynnościach, tj. poprzez udostępnianie informacji w Biuletynie informacji Publicznej pod adresem www.bip.krakow.pl. W taki też sposób strony zostały zawiadomione o wydaniu decyzji z 8 listopada 2021 r. (nr AU-2/6730/760/2021). Kolegium wskazało przy tym, że uchylenie przez organ odwoławczy ww. decyzji z 8 listopada 2021 r. (nr AU-2/6730/760/2021) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie kreuje formalnie nowego postępowania administracyjnego. Zawiadomienie z 30 września 2021 r. wywoływało zatem wskazany w nim skutek prawny. Po zwrocie akt przez organ odwoławczy na skutek uchylenia ww. decyzji z 8 listopada 2021 r. organ gminy konsekwentnie zawiadamiał strony o dalszych czynnościach w sprawie, w trybie obwieszczenia. W ocenie SKO brak było zatem podstaw do oceny, że zaniechanie przez organ gminy ponownego uprzedzenia stron o trybie zawiadamiania o dalszych czynnościach w formie obwieszczenia, stanowiło wyraz stronniczego dążenia organu do pozbawienia Wspólnoty możliwości udziału w postępowaniu. Kolegium nie doszukało się także w treści zawiadomienia z 30 września 2021 r. cech dezinformacji na temat możliwości uzyskania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji dotyczący toku niniejszego postępowania. Oceniając charakter powyższych czynności organu gminy, Kolegium stwierdziło, że nie doszukało się takich działań, o których mowa w art. 150 § 2 K.p.a., a które skutkowałyby zasadnością przesunięcia kompetencji do wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania na SKO oraz rozpoznania wniosku o wstrzymanie decyzji. 2.5. W odpowiedzi Prezydenta Miasta Krakowa na wniosek SKO o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, wniesiono o wskazanie Kolegium jako organu właściwego w sprawie. Mając na uwadze, że wniosek o wznowienie postępowania sporządzony został przez profesjonalnego pełnomocnika, a także to, że wniosek Wspólnoty został zaadresowany do organu wyższej instancji (jedynie za pośrednictwem Prezydenta Miasta Krakowa) uznano, że w przekonaniu wnioskującej o wznowienie Wspólnoty zarzucane nieprawidłowości stanowi jednoznacznie o świadomym niezawiadomieniu strony lub pełnomocnika o wszczęciu postępowania lub o jego czynnościach, a działanie takie (zaniechanie) było - w ocenie wnioskującej o wznowienie Wspólnoty - wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w postępowaniu. Ponadto organ wydający decyzję o warunkach zabudowy uznał, że skoro wskazane przez profesjonalnego pełnomocnika (od którego można wymagać ponadprzeciętnej wiedzy dot. przepisów prawa oraz skutków ich powołania w podaniu) okoliczności związane są z niemożnością wyszukania informacji na temat toczącego się postępowania za pośrednictwem strony internetowej organu wskazują na tyle istotne uchybienie organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, które w danej sprawie mogły godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu, to celem uniknięcia ponownych zarzutów tej treści, konieczne w celu szerokiej realizacji ochrony prawidłowości i rzetelności postępowania (i zgodne z żądaniem Wnioskodawczyni) było przekazanie wniosku o wznowienie SKO celem podjęcia działań zgodnie z kompetencjami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. W przedmiotowej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia jest wniosek SKO o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, nie zaś sporu kompetencyjnego, jak to wadliwie na s. 2 wniosku Kolegium określono. 3.2. W sporze pozostają SKO oraz Prezydent Miasta Krakowa, zatem organy, które w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6) K.p.a. są "organami jednostek samorządu terytorialnego". W myśl art. 22 § 1 pkt 1) K.p.a., spory o właściwość rozstrzygają "między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny". Z uwagi na organy pozostające w sporze – a niewątpliwie nie zachodzą tu przypadki, o których mowa w art. 22 § 1 pkt 2) - 4) K.p.a. – dla SKO i Prezydenta Miasta Krakowa brak jest wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, z tego względu właściwym do rozstrzygnięcia sporu o właściwość jest sąd administracyjny. Tym sądem jest Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem to do jego kompetencji – w myśl art. 15 § 1 pkt 4) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa) – należy rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa m. in. w art. 4 cyt. ustawy. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 2 Ppsa). 3.3. Jako spór o właściwość określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej. Taki spór zaistniał w przedmiotowej sprawie. 3.4. Przedmiotem sporu jest kwestia wskazania organu właściwego do rozpoznania podania Wspólnoty o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 19 stycznia 2023 r. Zasadnicze znaczenie ma prawidłowa wykładnia przepisów art. 150 K.p.a., zawierające reguły określania właściwości do rozpoznania podania o wznowienie. W myśl art. 150 § 1 K.p.a. "Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji", z kolei przepis art. 150 § 2 K.p.a. stanowi, że "Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2". 3.5. W ocenie Sądu Naczelnego rację ma SKO wskazując na regułę wynikającą z art. 150 § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie podstawę wznowienia stanowić ma przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli pozbawienie Wspólnoty udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją dotychczasową. Nie jest trafne wywodzenie przez Prezydenta Miasta Krakowa, że w sprawie znaczenie dla ustalenia właściwości organu do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania i zastosowanie wyjątku zawartego w art. 150 § 2 K.p.a., ma wpływ sformułowania podania przez Wspólnotę reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyjątki należy stosować z użyciem wykładni zwężającej. Sama wola strony domagającej się rozpoznania podania o wznowienie przez SKO, nie zaś zgodnie z regułą ujętą w art. 150 § 1 K.p.a., nie jest wystarczającym argumentem, aby przyjmować, że należy odstąpić od zastosowania pierwszoplanowej reguły kodeksowej ustalenia właściwości organu. Przepisy o właściwości organu muszą być stosowane ściśle. 3.6. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 K.p.a., należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłoby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej. Okoliczności te powinny być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje zatem tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Będzie to miało miejsce, np. gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania dotycząca niezastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadome dopuszczenie jako dowodu sfałszowanego dokumentu, świadome niezawiadomienie strony lub jej pełnomocnika o wszczęciu postępowania. Przepis art. 150 § 2 K.p.a. będzie miał zastosowanie przed wszystkim wtedy, gdy postępowanie jest dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 K.p.a. będącą wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie zakończonego decyzją ostateczną np. w celu uniemożliwienia stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu. Musi zostać wykazany związek pomiędzy zamierzonym działaniem organu, a przyczyną wznowienia postępowania (np. wyroki NSA z 10 sierpnia 2011 r., I OSK 1401/10, LEX nr 1068396; z 20 czerwca 2012 r., II OSK 542/11, LEX nr 121585; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 12, wydawnictwo C.H. BECK s. 585). W ocenie Sądu Naczelnego z odpowiedzi organu gminy na wniosek Kolegium nie wynika w żadnym razie, aby zachodziły takie okoliczności, które mogłyby wskazywać na trafność zastosowania konstrukcji z art. 150 § 2 K.p.a. 4. Powyższe ustalenia nakazywały zatem wskazać na Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy w sprawie. Z tych względów orzeczono jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 15 § 2 Ppsa.