II OSK 94/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2190/22 w sprawie ze skarg P.N. oraz B.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr KOC/3711/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2190/22, oddalił skargi P.N. oraz B.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 sierpnia 2022 r., nr KOC/3711/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z 5 maja 2022 r., nr 19/2022 ustalającą na rzecz D.Ż., warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz stacji transformatorowej i 48 miejsc postojowych na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. T. na terenie Dzielnicy [...] w W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P.N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a. przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez jego zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz stacji transformatorowej i 48 miejsc postojowych – na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. T. na terenie Dzielnicy [...] w W., mimo że nie wystąpiły wszystkie przesłanki wymagane przez ww. przepis, a to przesłanka, iż nowa zabudowa musi być zgodna pod względem funkcjonalnym z bezpośrednim otoczeniem i spełniać zasadę dobrego sąsiedztwa co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; b. przepisu art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie polegające na braku uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych, bowiem w obszarze analizowanym znajdują się jedynie 2 budynki o gabarytach i przeznaczeniu podobnym do planowanej inwestycji, zatem planowana zabudowa nie odpowiada okolicznemu krajobrazowi i narusza interes społeczny oraz uzasadniony interes osób trzecich; c. przepisu art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie planistyczne") przez nieuzasadnienie w sposób wystarczający sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego; d. przepisu art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego przez nieuzasadnione wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni niż "średnia" występująca w obszarze analizowanym; e. przepisu art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia planistycznego przez wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej niezgodnie z istniejącą zabudową na działkach sąsiednich, która co do zasady obejmuje budynki mieszkalne o znacznie niższej wysokości, co spowoduje zacienienie terenów przyległych do planowanej inwestycji i ograniczy dopływ powietrza, a zatem naruszy uzasadniony interes osób trzecich a nadto przez brak wystarczającego uzasadnienia do zastosowania ww. parametru w wymiarze wskazanym w decyzji. 2. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy; b. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgromadzonego materiału w sprawie, brak wyczerpujących ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz o zasądzenie od strony na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi to, że – zdaniem skarżącego kasacyjnie – planowana zabudowa nie jest zgodna pod względem funkcjonalnym z bezpośrednim otoczeniem, nie stanowiąc kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Po pierwsze, planowana zabudowa terenu budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej stanowi kontynuację funkcji – zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w granicach obszaru analizowanego. Po drugie, gdy chodzi o kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej, obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona (korzystając w tym zakresie z regulacji zawartej w § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego) w odległości 6 m od granicy działki, a tym samym w odległości 6 m od krawędzi jezdni w zgodzie z obowiązującymi warunkami technicznymi, nie zaś jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, albowiem w toku postępowania okazało się, że ta jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony jako 36 % w stosunku do powierzchni objętego ustaleniami. Odstąpienie wyznaczenia tego wskaźnika na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego wynikało z analizy urbanistyczno-architektonicznej, która wykazała zróżnicowaną gęstość zabudowy w obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy wyznaczono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją 5 %, a więc zgodnie z zasadą określoną w § 6 ust. 1 rozporządzenia planistycznego. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została wyznacza w przedziale od średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym (5,5 m) do 9 m, korzystając w tym względzie z dyspozycji przewidzianej w § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego, albowiem jak wynika to z przeprowadzonej analizy, na działkach sąsiednich istniejące budynki tworzą uskoki, część jest znacznie oddalona od ulicy, a część usytuowana nieprawidłowo na styku z drogą publiczną, zaś po przeciwnej stronie ulicy znajdują się budynki o wysokości 8 i 9 m. Wreszcie geometria dachu planowanych budynków została ustalona odpowiednio do geometrii dachów budynków występujących w obszarze analizowanym. Także za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie polegające na braku uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. Po pierwsze, art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. określa zakres przedmiotowy ustawy: "Ustawa określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.", a zatem nie stanowi o uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. Po drugie, jeżeliby zaś przywołanie art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. uznać za omyłkowe, ponieważ z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie w istocie zarzuca naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., to należałoby wyjaśnić, że z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wyprowadza się ogólną zasadę ochrony wartości wysoko cenionych w procesie planowania przestrzennego. Wynikający z niej nakaz uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wartości wymienionych art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym określonych w pkt. 1 i 2 nie może być traktowany jako bezpośrednio zobowiązujący, a co za tym idzie nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienionych tam walorów i wymogów istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne, zawarte zarówno w u.p.z.p., jak i w innych przepisach prawa materialnego (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003, s. 36 oraz wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 423/07, LEX nr 384353). Nie sposób też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia planistycznego przez nieuzasadnienie w sposób wystarczający sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Po pierwsze, jak wskazano powyżej, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wbrew dyspozycji wynikającej z tego przepisu w podniesionym zarzucie naruszenia prawa materialnego zabrakło wskazania, czy naruszenie przepisów wymienionych w tym zarzucie wynikało z błędnej ich wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania. Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego wymogu w tym zakresie, a trzeba pamiętać, że przedstawienie podstaw kasacyjnych w świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest obligatoryjne, zaś same podstawy powinny być jednoznacznie sprecyzowane. Równocześnie należy zaznaczyć, że w przypadku gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do ich konkretyzowania, czy też korygowania. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie, w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do naruszenia wymienionych przez niego przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi nie może domyślać się intencji skarżących kasacyjnie i formułować za nich zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku. Po drugie, art. 61 ust. 6 u.p.z.p. zawiera upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia określającego sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego i jest skierowany do ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa i z tego też względu nie mógł być naruszony zaskarżonym wyrokiem. Po trzecie, § 3 rozporządzenia planistycznego został uchylony przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399), które weszło w życie 3 stycznia 2022 r., a więc przed dniem złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy (22 stycznia 2022 r.), co oznacza, że wskazany przepis rozporządzenia planistycznego nie miał już zastosowania w postępowaniu przed organem I instancji. Po czwarte, niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie jest podmiotem właściwym do uzasadniania sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, ale w tego rodzaju sprawach jego właściwość sprowadza się do kontroli legalności zasad i trybu wydania zaskarżanych decyzji i ewentualnie decyzji je poprzedzających. W niniejszej sprawie uzasadnienie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego zostało zamieszczone w części opisowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej załącznik nr 2A do decyzji organu I instancji. Z uzasadnienia tego wynika, że obszar zabudowy został wyznaczony, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji, według którego obszar ten wyznacza się wokół terenu inwestycyjnego, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, zaś przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Jak wynika z akt sprawy szerokość frontu terenu wynosi ok. 93 m, a co za tym idzie, trzykrotna szerokość frontu terenu to 279 m i w takiej właśnie odległości zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego. Nadto wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy znajduje się identyfikator ewidencyjny materiału zasobu. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego oraz art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia planistycznego. Po pierwsze, tak jak w przypadku poprzedniego zarzutu, również i w sformułowaniu tych zarzutów zabrakło wskazania, czy naruszenie przepisów w nich wymienionych wynikało z błędnej ich wykładni, czy też z niewłaściwego ich zastosowania. Po drugie, tak jak w przypadku poprzedniego zarzutu, również i w tych zarzutach przywołano art. 61 ust. 6 u.p.z.p., który ze wskazanych wyżej względów nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji. Po trzecie, jak wynika z oceny odnoszącej się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów (naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p.), zarówno wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, jak i wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej mieściło się w wymogach określonych przez przepisy rozporządzenia planistycznego i znajduje uzasadnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Nieuzasadnionymi okazały się też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wywiązał się z wynikającego z przytoczonego wyżej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obowiązku wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga bowiem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między naruszeniem procedury sądowoadministracyjnej a treścią rozstrzygnięcia, z którego wynikałoby, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247). Oznacza to, że podstawą skargi kasacyjnej nie może być każde uchybienie przepisom postępowania, a jedynie takie, które odbiło się na wydanym rozstrzygnięciu (zob. wyrok NSA z 11.01.2022 r., II GSK 2513/21, LEX nr 3304239). W poddanej ocenie skardze kasacyjnej nie wykazano, że wytknięte uchybienia doprowadziłoby do zmiany treści orzeczenia. Niezależnie od wskazanego wyżej uchybienia, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., wypada wyjaśnić, że rolą sądu administracyjnego nie jest ustalanie stanu faktycznego, ale ocena, czy organ administracji prawidłowo poczynił ustalenia faktyczne, w oparciu o reguły wskazane przede wszystkim w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji sprostał tym wymaganiom (zob. w szczególności s. 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy przypomnieć, że zgodnie z jego brzmieniem: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przywołanego przepisu, zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ujęto w nim stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, o czym świadczy dokonana powyżej ocena podniesionych zarzutów kasacyjnych. W tym zaś przypadku kwestią przesądzającą o treści rozstrzygnięcia, co zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego uzasadnienia, była ocena zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej pod kątem ustaleń w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego oraz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie o braku oceny zgromadzonego materiału w sprawie należało uznać jedynie za polemikę ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji mającą na celu zakwestionowanie merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.