II OZ 375/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2144/25 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2025 r. znak: KOC/3224/Ar/25 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu postanawia: oddalić zażalenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 26 czerwca 2025 r. znak: KOC/3224/Ar/25 utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2025 r. nr [...], ustalającą, na wniosek J. sp.k. z siedzibą w W., warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w Warszawie. K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. W skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając ten wniosek skarżąca wskazała, że zachodzi uzasadniona obawa, że wykonanie decyzji narazi stronę (i wnioskodawcę postępowania) na powstanie znacznej szkody. Na podstawie zaskarżonej decyzji wnioskodawca może bowiem uzyskać pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 grudnia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2144/25 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wniosek nie mógł zostać uwzględniony przede wszystkim dlatego, że skarżąca nie wykazała, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Niezależnie od powyższego odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniona była brakiem przymiotu wykonalności tej decyzji. Sąd wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa tylko rodzaj możliwej do zrealizowania na danym obszarze inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzja taka nie uprawnia jednak do przystąpienia do realizacji inwestycji, bowiem jest wydawana na pierwszym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego. Decyzja nie wywołuje zatem żadnych skutków materialnoprawnych, w szczególności nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia prac budowlanych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie z 23 grudnia 2025 r. Wniosła, na podstawie art. 32, art. 47, art. 63, art. 64 Konstytucji, art. 61, art. 194 p.p.s.a., o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, gdyż jej wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy umożliwi deweloperowi i właścicielom działki inwestycyjnej ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżąca, jako właścicielka działki graniczącej z tą nieruchomością, obawia się, że jej działka zostanie zawłaszczona pod zaplecze budowy spornej inwestycji. Wskazała ponadto, że budowa wielokondygnacyjnego budynku o parametrach określonych w decyzji o warunkach zabudowy spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki wskutek: obniżenia wartości nieruchomości skarżącej, zacienienia tej nieruchomości oraz ograniczenia prywatności i komfortu przebywania na działce, a także zaburzenia ładu przestrzennego i historycznego charakteru zabudowy [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Uprawnienie do żądania wstrzymania przez Sąd wykonania zaskarżonego aktu wiąże się z obowiązkiem strony uzasadnienia takiego wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami (i ewentualnie dokumentami) na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania nie wykazała okoliczności, które mogłyby stanowić przedmiot oceny Sądu w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Opierając się jedynie na lakonicznym wniosku o wstrzymanie wykonania Sąd słusznie nie uwzględnił go, wskazując na brak jego należytego uzasadnienia. Prawidłowe jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego także co do tego, że – niezależnie od niedostatecznego uzasadnienia wniosku – nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy z reguły sama w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., co już samo w sobie czyni wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji nieskutecznym (por. postanowienie NSA z 19.04.2023 r., II OZ 177/23; CBOSA). Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., a do takich decyzji zalicza się decyzję o warunkach zabudowy. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm.) wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że jej wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Wprawdzie decyzja ustalająca warunki zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę, jednakże z tego faktu nie można wywodzić, że okoliczność ta przemawia za przyznaniem stronie ochrony tymczasowej. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym wydanie takiej decyzji zasadniczo nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony skarżącej, nie powoduje dla niej żadnych realnych zagrożeń. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie stosownej zgody. Dopiero w udzieleniu przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na realizację inwestycji można ewentualnie upatrywać wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 16.05.2019 r., II OSK 1280/19; z 8.01.2019 r., II OSK 3490/18; z 11.09.2018 r., II OZ 862/18; CBOSA). Sama zaś możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może być zakwalifikowana jako niebezpieczeństwo wyrządzenia przez tę ostatnią decyzję znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. (tak też postanowienia NSA: z 8.05.2024 r., II OZ 204/24 i z 30.07.2024 r., II OSK 1334/24; CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie nie daje podstaw do zmiany przyjętego wyżej stanowiska. We wniesionym środku odwoławczym skarżąca przedstawiła argumentację odnoszącą się w istocie do uciążliwości związanych z realizacją obiektu, a więc skutków nie zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale decyzji o pozwoleniu na budowę, która może zostać wydana w przyszłości. Wskazywane w zażaleniu negatywne skutki związane z realizacją planowanej inwestycji nie mogły zatem stanowić podstawy do ochrony tymczasowej, udzielonej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Tym samym Sąd I instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej w sprawie decyzji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.