II OSK 56/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E.K. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 102/23 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 25 listopada 2022 r., nr KO.411.1308.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 102/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 25 listopada 2022 r., nr KO.411.1308.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz E.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Miasta R. decyzją z 23 czerwca 2022 r., nr 28/2022 ustalił na rzecz P.B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy ul. W. w miejscowości R. Decyzja określiła warunki w postaci m.in.: szerokości elewacji frontowej – od 30 m do 32,5 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – od 7,5 m do 9,5 m, wysokości kalenicy głównej – od 7,5 m do 9,5 m, kąta nachylenia dachu – od 13° do 30°, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki – od 22 % do 30 %. W warunkach wskazano także powierzchnię sprzedaży od 700 m2 do 1100 m2. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E.K., wskazując że wyznaczony obszar analizowany nie obejmuje całych zabudowanych nieruchomości oraz że parametry szerokości elewacji frontowej, wysokości i wskaźnika powierzchni zostały ustalone dowolnie – w sposób znacznie rozbieżny od średnich parametrów na obszarze analizowanym. Nadto organ w sposób nieuzasadniony odstąpił od ustalenia linii zabudowy. Decyzją z 25 listopada 2022 r., nr KO.411.1308.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium pozytywnie zweryfikowało treść wniosku inwestora, potwierdziło prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, w tym wyznaczenia granic analizowanego obszaru oraz parametrów i wskaźników, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm. dalej: "rozporządzenie planistyczne"). E.K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem § 5, 6 i 8 rozporządzenia planistycznego oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Wskazała, że parametry szerokości elewacji frontowej, wysokości oraz wskaźnika powierzchni zabudowy ustalone zostały w sposób dowolny, nadmiernie odbiegający od wartości średnich. Podniosła też, że uzasadnienie co do odstępstw od wielkości średnich jest ogólnikowe, że to plan miejscowy powinien kreować możliwości zagospodarowania terenu, a nie decyzji o warunkach, że zaproponowany wskaźnik zabudowy przekroczy o ok. 10 % istniejący maksymalny wskaźnik zabudowy, oraz że w decyzji ustala się powierzchnię zabudowy a nie jej intensywność, a stanowisko przyjęte przez organ zakłada w zasadzie, że w decyzji o warunkach można ustalić dowolne parametry, jeżeli taka będzie ocena urbanisty. Wskazała również, że wskazane niejasności dotyczą też innych parametrów, m.in. szerokości elewacji frontowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu będący podstawą kontrolowanego postępowania wniosek nie może stanowić podstawy prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor określił bowiem maksymalną i minimalną powierzchnię zabudowy w zakresie różniącym się aż 380 m2. Z tego powodu – zdaniem Sądu – nie da się stwierdzić, by wskazana we wniosku inwestycja była inwestycją konkretną. Skoro bowiem powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji mieści się w zakresie od 1050 m2 do 1430 m2 to inwestycja zrealizowana wedle parametru minimalnego w sposób oczywisty nie będzie inwestycją tożsamą do tej zrealizowanej wedle parametru maksymalnego. Tym samym wniosek nie jest dostatecznie skonkretyzowany, zatem nie może stanowić podstawy ustalania poszczególnych warunków zabudowy dla danej inwestycji. Powyższa rozbieżność jest tym bardziej znacząca, że wraz z wnioskiem inwestor przedłożył zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") załącznik mapowy, na którym przedstawiono zagospodarowanie terenu o ustalonej powierzchni zabudowy, co w żadnym razie nie koresponduje z założeniami części tekstowej wniosku w zakresie powierzchni zabudowy. Określenie parametru powierzchni zabudowy w zakresie od 1050 m2 do 1430 m2 nie jest kompatybilne z inwestycją odwzorowaną na załączonej do wniosku mapie. Wniosek nie spełnił zatem wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., zgodnie z którym charakterystyka inwestycji powinna obejmować określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Dopuszczalne jest określenie parametrów w sposób zakresowy (w formie tzw. "widełek"), jednak muszą być to zakresy na tyle bliskie sobie, by możliwym było stwierdzenie, że dotyczą tej samej inwestycji (z niewielkim marginesem zmiany), a nie inwestycji mogących zostać zrealizowanymi w kompletnie innym kształcie. W niniejszej sprawie wniosek określił istotny parametr powierzchni zabudowy z założeniem tolerancji 36 % (tj. zamierzono, że pow. zabudowy zgodna z minimalnym parametrem może zostać o 36 % zwiększona wedle woli inwestora). Sąd podniósł, że we wniosku nie opisano też, jakiego rodzaju działalność usługowa ma być prowadzona w związku z inwestycją, tj. jakiego rodzaju handel ma być prowadzony w obiekcie. Takie uszczegółowienie "przeznaczenia" obiektów budowlanych, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. determinuje ocenę oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie, co z kolei ma wpływ na ustalenie katalogu stron postępowania. W zależności od rodzaju przedmiotu prowadzonego handlu inny będzie zasięg obszaru oddziaływania inwestycji. Inaczej oddziałuje bowiem inwestycja związana z handlem np. materiałami budowlanymi (głównie podczas ich rozładunku i załadunku) a inaczej handel typowy dla dyskontów spożywczych. Sąd przypomniał, że art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa rodzaj inwestycji. Uwzględniając przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589, dalej: "rozporządzenie nomenklaturowe"), Sąd stwierdził, że na określenie rodzaju inwestycji składa się określenie nie tylko rodzaju zabudowy (§ 2 pkt 1 rozporządzenia nomenklaturowego), ale także określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 2 rozporządzenia nomenklaturowego). W niniejszej sprawie określenie sposobu użytkowania budynku jedynie jako budynku handlowego (zamiennie zresztą określanego przez organ jako budynek usługowy), bez określenia przedmiotu handlu, nie może być uznane za pełne określenie rodzaju inwestycji w rozumieniu art. 54 pkt 1 u.p.z.p. Według Sądu wadliwe było też określenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w zakresie od 22 % do 30 %. Wobec nieprecyzyjnego wskazania powierzchni zamierzonej zabudowy we wniosku nie jest możliwe ustalenie tego parametru w sposób dający się odnieść do konkretnej inwestycji wskazanej we wniosku. Poza tym średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi na obszarze analizowanym 9,4 %, co tym bardziej uzasadnia szczególną ostrożność organu w określaniu wskaźnika dla planowanej inwestycji, zwłaszcza wobec nieprecyzyjnych oświadczeń inwestora dotyczących powierzchni zabudowy. Jednocześnie Sąd nie neguje, że w danych okolicznościach faktycznych (w zastanym układzie urbanistycznym obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja) mogą zajść przesłanki do odstąpienia od wyznaczenia komentowanego wskaźnika wedle wartości średniej (wynika to z § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego). Zastrzeżenia Sądu wzbudził też sposób, w jaki organy obu instancji załatwiły kwestię dotyczącą liczby miejsc postojowych, a to wobec nieprecyzyjnego wskazania w decyzji I instancji, że powierzchnia sprzedaży wynosić ma od 700 m2 do 1100 m2, co skutkuje brakiem danych dotyczących liczby miejsc postojowych, a w konsekwencji – planowanego zagospodarowania terenu inwestycji. Liczbę tych miejsc uzależniono bowiem od wielkości powierzchni sprzedaży. Zarzuty dotyczące pozostałych kwestii podnoszonych w skardze Sąd uznał za nieuzasadnione. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku. W ramach własnych kompetencji (art. 136 § 1 k.p.a.) wezwie inwestora do sprecyzowania wniosku w zakresie planowanej powierzchni zabudowy, rodzaju handlu przewidzianego w zamierzonym budynku, powierzchni sprzedaży. W razie potrzeby wezwie go do przedłożenia zaktualizowanego załącznika graficznego (mapowego) do wniosku. Na podstawie precyzyjnych tym razem danych oceni ponownie, czy zamierzona inwestycja spełnia warunki jej realizacji na terenie działki [...] położonej przy ul. W. w miejscowości R. w kontekście przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej obszaru wytyczonego wokół tej działki. Sąd zważył, że w obecnym stanie sprawy nie zachodzi konieczność uchylenia także decyzji organu I instancji, bowiem stwierdzone uchybienia może konwalidować organ odwoławczy w ramach własnych kompetencji do merytorycznego ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej. W pierwszej kolejności skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania przez brak zastosowania art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c k.p.a. w wyniku uznania, że złożony przez stronę (inwestora) wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może stanowić podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W drugiej kolejności skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi E.K. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, iż wniosek nie jest dostatecznie skonkretyzowany w zakresie powierzchni zabudowy, gdyż określa maksymalną i minimalną powierzchnię zabudowy w zakresie różniącym się aż 380 m (w zakresie od 1050 m2 do 1430 m2); 2) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, iż wniosek nie jest dostatecznie uszczegółowiony w zakresie rodzaju działalności usługowej jaka ma być prowadzona w związku z inwestycją, tj. jakiego rodzaju handel ma być prowadzony w obiekcie, a takie uszczegółowienie przeznaczenia obiektów budowlanych determinuje ocenę oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie, co z kolei ma wpływ na ustalenie katalogu stron postępowania, gdyż zdaniem Sądu w zależności od rodzaju przedmiotu prowadzonego handlu inny będzie zasięg obszaru oddziaływania, inaczej oddziałuje bowiem inwestycja związana z handlem np. materiałami budowlanymi (głównie podczas ich rozładunku i załadunku) a inaczej handel typowy dla dyskontów spożywczych; 3) art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia nomenklaturowego przez błędne przyjęcie, iż w świetle tych przepisów określenie w niniejszej sprawie sposobu użytkowania budynku jako budynku handlowego (zamiennie określanego jako budynek usługowy), bez określenia przedmiotu handlu, nie może być uznane za pełne określenie rodzaju inwestycji; 4) art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia nomenklaturowego przez błędne przyjęcie, iż nieprecyzyjne określenie samej powierzchni sprzedaży (od 700 m2 do 1100 m2) dezaktualizuje całe ustalenia co do liczby miejsc parkingowych, a w konsekwencji – sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, gdyż ilość tych miejsc w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy uzależniono od wielkości powierzchni sprzedaży (4 miejsca na każde 100 m2); 5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez uznanie, iż powyższe zarzuty doprowadziły do przedwczesnego ustalenia spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, choć wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy doprowadziły do niekwestionowanych przez Sąd wniosków, iż możliwa jest realizacja inwestycji o ustalonych w decyzji parametrach, które mieszczą się w granicach wskazanych we wniosku. 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 136 § 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że wykonanie zaleceń Sądu (konieczna modyfikacja wniosku polegająca na sprecyzowaniu w zakresie planowanej powierzchni zabudowy i tym samym powierzchni sprzedaży) nie doprowadzi do konieczności przeprowadzenia postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i jest możliwa na etapie postępowania odwoławczego, choć przesądzenie o konieczność zmiany w tym zakresie wniosku doprowadzi do konieczności zmiany decyzji, a tym samym przygotowania nowego jej projektu, który musi, być ponownie uzgodniony. Taki zabieg wymaga zatem przeprowadzenia całego postępowania od początku, nie stanowi natomiast dodatkowego postępowania prowadzonego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Obie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały w pełni trafne oraz mogły zostać poddane ocenie. Przede wszystkim należało zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, która uzasadniając podniesiony zarzut, wskazała że skoro – zdaniem Sądu I instancji – wadliwości zaskarżonej decyzji wynikają z błędnej treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to zaskarżonym wyrokiem należało wyeliminować decyzje organów obu instancji. Stąd też, nie przesądzając w tym miejscu o poprawności samego wniosku, zarzut art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (błędnie określonym w zarzucie jako "k.p.a.") należało uznać za uzasadniony. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że wadliwości zaskarżonej decyzji wynikają z błędnej treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, uzasadniały również uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 136 k.p.a. podnoszonego w skardze kasacyjnej przez Kolegium. Należy bowiem podzielić pogląd organu odwoławczego przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wskazania Sądu co do dalszego postępowania, z których wynika m.in. wezwanie inwestora do zmiany treści wniosku, będą pociągać za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania od początku. Zatem działania organu odwoławczego nie ograniczą się do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o których mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Z kolei podniesione przez Kolegium zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą stanowiska Sądu I instancji, według którego brak dostatecznego dookreślenia: powierzchni nowej zabudowy, powierzchni sprzedaży, przekładającej się na liczbę miejsc postojowych oraz rodzaju działalności usługowej (handlowej), nie daje podstaw uznania, czy planowana zabudowa spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do kwestii niedookreślenia wyżej wskazanych parametrów należy wskazać, że po pierwsze, decyzja o warunkach zabudowy, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w odniesieniu do inwestycji nieposiadających statusu inwestycji celu publicznego. Ma więc ona (co do zasady) charakter deklaratoryjny, gdyż organ wydając taką decyzję stwierdza jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest dopuszczalna realizacja inwestycji określonej we wniosku inwestora na wskazanym przez niego terenie. Po drugie, z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że na etapie ustalania warunków zabudowy dopuszcza się określenie parametrów nowej zabudowy zarówno przez użycie sformułowań takich jak "od-do" jak również : "maksymalnie"; "do"; "około" (por. wyrok NSA z 16.07.2014 r., II OSK 320/13, LEX nr 2007126 i powołane w nim orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd, chociaż określenie w ten sposób wskaźników i parametrów nowej zabudowy może być w niektórych okolicznościach niewystarczające, doprowadzając tym samym do zaburzenia ładu przestrzennego. To zaś, czy określenie wskazanych wyżej parametrów w sposób zakresowy, który jak sam Sąd I instancji uznaje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 5) za dopuszczalne, pozostaje w danych okolicznościach w granicach prawa wynika z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a którą należy traktować jako środek dowodowy kluczowy dla całej sprawy. Zatem Sąd I instancji oceniając sposób ustalenia warunków zabudowy w powyższym zakresie powinien wziąć pod uwagę, czy kwestionowane parametry znajdują odzwierciedlenia w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej i jej wynikach stanowiących podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy powinien dokonać weryfikacji, czy możliwość nowej zabudowy o wskazanych w decyzji krańcowych parametrach znajduje potwierdzenie w przeprowadzonej analizie, czy też nie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie odniósł się do przyjętych ustaleń w zakresie powierzchni zabudowy oraz powierzchni sprzedaży w kontekście ich zgodności z wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej. Mając powyższe na względzie nie sposób kategorycznie orzec o trafności zarzutów naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia nomenklaturowego oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim odnosi się do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i intensywności jego wykorzystania. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jak też art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia nomenklaturowego, należy w pierwszej kolejności przyznać rację Sądowi I instancji, co dostrzeżenia braku precyzji w zakresie, w jakim decyzja utrzymana w mocy przez zaskarżoną decyzję rozstrzyga w zakresie określenia rodzaju i funkcji nowej zabudowy. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia nomenklaturowego: "ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, b) zabudowa usługowa, c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, d) zabudowa produkcyjna, e) cmentarze, f) drogi publiczne, g) drogi wewnętrzne, h) obiekty infrastruktury technicznej". Uwzględniając zacytowany wyżej przepis w okolicznościach niniejszej sprawy przy ustaleniu dotyczącym rodzaju zabudowy należało oczekiwać określenia "zabudowa usługowa", zaś organ I instancji posłużył się sformułowaniem "budowa budynku handlowego". Z kolei w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia nomenklaturowego: "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu". W decyzji utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu określono jako: "zabudowa usługowa (handel)". Biorąc pod uwagę przedstawione uwarunkowania prawne i okoliczności faktyczne wynikające z brzmienia przywołanych fragmentów decyzji o warunkach zabudowy należy przyjąć, że po pierwsze, określenie ustalenia dotyczącego rodzaju zabudowy rozmija się z literalnym brzmieniem § 2 pkt 1 rozporządzenia nomenklaturowego. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, w tym w kontekście zamierzeń inwestycyjnych wnioskodawcy, jak również uzasadnienia decyzji organu I instancji, a także zgormadzonego materiału w postępowaniu administracyjnym konieczna jest ocena, czy odmienne od przewidzianego w § 2 pkt 1 rozporządzenia nomenklaturowego określenie rodzaju zabudowy stanowi naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieść takiej konkluzji. Po drugie, z przepisów rozporządzenia nomenklaturowego nie wynika obowiązek wskazania dokładnie sprecyzowanej funkcji nowej zabudowy. Stąd należało przyjąć, że do wypełnienia wymogu ustalenia tejże funkcji wystarczającym jest określenie funkcji handlowej (w tym przypadku określenie "zabudowa usługowa (handel)") bez konieczności podania konkretnego rodzaju usług handlowych (por. wyrok NSA z 4.04.2024 r., II OSK 1751/21, LEX nr 3825362). Jak z powyższego wynika zarzuty naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia nomenklaturowego, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w odniesieniu do wymogu zachowania kontynuacji funkcji zabudowy okazały się we wskazanym wyżej zakresie uzasadnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz ustosunkuje się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, biorąc pod uwagę charakter decyzji o warunkach zabudowy, treść wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz dokona oceny kwestionowanych ustaleń zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zgodnie z dyspozycją wynikająca z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Uwzględnienie obu skarg kasacyjnych pochodzących od stron pozostających w sporze należało uznać, za szczególny przypadek uzasadniający na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.