II OSK 1276/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1979/24 w sprawie ze skargi E. O. i P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 24 maja 2024 r., nr KOC/3186/Ar/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2024 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1979/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę E. O. i P. O. (skarżący) na decyzję znak: KOC/3186/Ar/24 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (organ drugiej instancji, organ odwoławczy) z dnia 24 maja 2024 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ administracji pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i dwóch szamb szczelnych, na części działki ewid. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. P. w Dzielnicy [...] [...], ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, j.t., dalej: "u.p.z.p."),. Uzasadniając decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-6 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (ust. 1 pkt 1), położenia terenu na obszarze uzupełnienia zabudowy (ust. 1a), dostępu do drogi publicznej (ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (ust. 1 pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1 pkt 5) oraz zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa wart. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (ust. 1 pkt 6). Organ odwoławczy przypomniał, że szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia ustawowego, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dla zapadającego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia przesądzające jest to, że wniosek inicjujący postępowanie zawiera wskazanie jedynie części działki. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, dotyczące zasadnego wymagania od inwestora prawidłowego wskazania obszaru inwestycji we wniosku inicjującym postępowanie, wykluczając w tej sprawie możliwość wskazania jedynie części działki. Zdaniem Kolegium, przez teren inwestycji, o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na których inwestor planuje realizację inwestycji. Wynika to przede wszystkim z tego, że organy wydające decyzje w ramach zagospodarowania przestrzennego mogą nie określać dokładnej lokalizacji przyszłej inwestycji, a jedynie wskazywać teren, na którym ta inwestycja powstanie. Przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, niedopuszczalnych z punktu widzenia ładu przestrzennego, prowadzących np. do intensyfikacji zabudowy działki. Kolegium, dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie sądowo administracyjnym powstałe na tym tle, wskazało, że nieodmiennie opowiada się za stanowiskiem, że ustalenie warunków zabudowy co do zasady odnosić się winno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Teren wnioskowanej inwestycji stanowi część działki nr ewid. nr [...] z obrębu [...], niewydzielonej geodezyjnie, czyli teren ten formalnie w świetle ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie istnieje. Z kolei najmniejszą jednostką powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków jest właśnie działka ewidencyjna. Dlatego linie rozgraniczające teren inwestycji powinny się pokrywać z podziałem geodezyjnym danego obszaru, na którym znajduje się działka wskazana przez inwestora. Jeżeli bowiem decyzja o warunkach zabudowy ma potwierdzić w sposób wiążący legalność albo nielegalność określonej inwestycji w konkretnym miejscu przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, to powinno być to uczynione przy uwzględnieniu precyzyjnie oznaczonych działek przewidzianych do zabudowy lub innego zagospodarowania. Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga więc tego, by pojęcia teren inwestycji nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: nieruchomość gruntowa, działka gruntowa lub działka ewidencyjna. Dlatego przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p., obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji, powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowe wyjaśniło, że ustawodawca zobowiązuje wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy do określenia granic terenu na kopii mapy zasadniczej. Skoro zatem granice terenu planowanej inwestycji mają być przez wnioskodawcę określone na takiej mapie, która ujmuje usytuowanie m. in. działek ewidencyjnych, zaś w toku postępowania właściwy organ winien wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pojęcie teren, (...) w istocie rozumieć należy jako objęty istniejącymi prawnie granicami, których przebieg został ustalony w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami. Zdaniem Kolegium, przyjęcie odmiennej wykładni, sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków, koniecznym jest zdaniem Kolegium przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora. Kolegium wyjaśniło, że nowelizacja przepisu art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. polegająca na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, powyższej oceny zasadniczo nie zmienia. Zgodnie z tym przepisem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Podobnie nie wpływa na zmianę stanowiska Kolegium uchylenie na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. - § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na jego mocy: wyrazy frontu działki zastąpiono wyrazami: frontu terenu. Niemniej to, że ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił pojęcie działki pojęciem terenu, nie oznacza automatycznie, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również do części działki. Uchylając opisaną we wstępie decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzję organu odwoławczego Sąd wskazał, że w aktualnym stanie prawnym oraz zgodnie z aktualną linią orzeczniczą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej, jest dopuszczalne. W sprawie bezspornym jest, że część działki [...], której dotyczył wniosek stanowią użytki leśne LsV, natomiast pozostałą część tereny niezabudowane Bp. Wniosek skarżących w pierwotnej postaci, nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ dotyczył całej działki, a to oznaczało konieczność legitymowania się przez skarżących zgodą na zmianę przeznaczenia powierzchni objętej symbolem LsV na cele nieleśne, której nie posiadali. Natomiast inwestorzy zmodyfikowali pierwotny wniosek i jak wynika z załączonej do pisma mapy, zaplanowali inwestycję tylko na części działki, natomiast część stanowiącą użytki leśne oznaczoną symbolem LsV, pozostawili niezabudowaną. W ocenie Sądu kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie, jest zakres terenu inwestycyjnego, który jak wynika ze zmodyfikowanego wniosku inwestorów, będzie obejmować zabudową wyłącznie część działki oznaczoną symbolem Bp. Stan prawny uległ z dniem 3 stycznia 2022 r. zasadniczej zmianie na mocy nowelizacji u.p.z.p. ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) - dalej: "ustawa z 17 września 2021 r.". W rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie warunków zabudowy został zaś złożony 28 grudnia 2023 r., a zmodyfikowany 2 kwietnia 2024 r., kiedy to obowiązywały nowe przepisy, które nie nasuwają już wątpliwości interpretacyjnych odnośnie rozumienia terenu inwestycji. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przepis ten zastąpił uprzednio obowiązujący § 3 rozporządzenia, który wymagał, aby analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona w obszarze wyznaczonym wokół działki budowlanej, nie zaś terenu. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji (odpowiednio warunków zabudowy) powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem". Sąd wskazał też, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z 17 września 2021 r (druk sejmowy nr 1534) w zakresie zmian w art. 52 u.p.z.p. podkreślono, że nie jest zasadny wymóg oznaczania terenu inwestycji wyłącznie na kopii mapy - może to nastąpić w dowolny sposób (choćby w przypadku, gdy teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną). Oznacza to, że teren inwestycyjny może obejmować kilka działek lub część jednej tylko lub np. część jednej oraz drugiej w całości. Istotne jest wykreślenie tych granic w jasny i precyzyjny sposób. Natomiast przy wprowadzeniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. podkreślono, że w przepisie tym został sprecyzowany sposób ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie błędnie oceniły, że warunki zabudowy mogą być ustalone wyłącznie dla całej działki ewidencyjnej. Wbrew stanowisku organów art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie stoi na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy dla tej części działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Pozostała część działki ewidencyjnej, na której nie jest planowana zabudowa wymagałaby takiej zgody, gdyby stanowiła teren objęty wnioskiem. A mając na uwadze zasadę wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), Sąd przyjął, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22; wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22 oraz wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16). Wbrew stanowisku Kolegium, ustalenie warunków zabudowy dla części działki (tj. dla "terenu") samo nie prowadzi do nadmiernej zabudowy. Z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"), wynika bowiem, że gdy sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej, to wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustala się w odniesieniu do powierzchni terenu objętego wnioskiem - nie zaś do powierzchni całej działki ewidencyjnej. Ustalenie warunków zabudowy dla obszaru oznaczonego jako Bp, nie umożliwi zabudowy użytku leśnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., które na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżyło wyrok sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a) w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tych przepisach sformułowanie "teren" odpowiada w istocie części działki ewidencyjnej i w związku z tym, że złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji w tym przedmiocie może dotyczyć części działki ewidencyjnej, podczas gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy jedynie dla całej działki ewidencyjnej (przy braku wystąpienia szczególnych okoliczności uzasadniających odmienne działanie); - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 12, art. 52 ust. 2 pkt 1a) w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p w brzmieniu obowiązującym po dniu 3 stycznia 2022 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) oraz § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U., Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej “rozporządzenie"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tych przepisach sformułowanie "teren" nie jest tożsame z pojęciem działki geodezyjnej, podczas gdy pojęcie "teren" należy utożsamiać z pojęciem działki ewidencyjnej (poza szczególnymi wyjątkami, które nie wystąpiły jednak w przedmiotowej sprawie). W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.), ponieważ wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie oddalając skargę, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada prawu. Kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, czy terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest działka ewidencyjna, czy też wyznaczona i wyodrębniona graficznie jej część. Pierwszy przepis stawia wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Drugi przepis natomiast reguluje treść i zakres wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Prawidłowe łączne odczytanie tych dwóch przepisów jest kluczowe dla zasadniczego zagadnienia, tj. czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego części działki ewidencyjnej. Pojęcie "terenu" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest jednolicie interpretowane, zarówno przez organy, jak i sądy administracyjne. Mianowicie z jednej strony orzecznictwo przyjmuje, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 389/24, LEX nr 3850525; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22, LEX nr 3824700; wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1752/22, wyrok NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. II OSK 930/24, wyrok NSA z 10 października 2023 r., sygn. akt. II OSK 83/23). Z drugiej natomiast strony co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. wyroki NSA z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 743/17, 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2153/17, 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1069/20, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, 22 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 552/20, 23 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1313/24). Jako niekwestionowany należy przyjąć fakt, że działka nr ew. [...] ma powierzchnię 0,2536 ha, w tym 0,1408 ha to lasy (LsV), zaś pozostała część to zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp) 0,1128 ha. W przypadku zatem objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy całej działki jako granic terenu inwestycyjnego, aktualizowałby się wymóg legitymowania się zgodą na zmianę przeznaczenia powierzchni części leśnej. Istotny zatem dla rozstrzygnięcia w zakresie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - jest zakres granic terenu inwestycyjnego. Jak wynika z pisma skarżących z 2 kwietnia 2024 r. dokonali oni modyfikacji granic terenu inwestycji wskazując jako teren inwestycji użytek Bp, zgodnie z wyrysowaniem użytków na mapie załączonej do wniosku. Innymi słowy wskazany przez wnioskodawcę teren inwestycji nie stanowi użytku LsV i jako taki nie wymagałby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (mającym w sprawie odpowiednie zastosowanie zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. W przepisie tym jest zatem mowa o terenie objętym wnioskiem, a nie o działce objętej wnioskiem. Ustawodawca nie wprowadził przy tym w u.p.z.p. definicji legalnej pojęcia "terenu" lub "terenu objętego wnioskiem". Natomiast w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. została zawarta definicja działki budowlanej – należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów praw miejscowego. Pojęcie "działki" zostało także użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przy ocenie zasady dobrego sąsiedztwa. Z kolei przy wymogu zapewnienia dostępu do drogi publicznej art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "terenu". Powyższy brak kompatybilności między pojęciem terenu, którym posługuje się u.p.z.p. w różnych przepisach, a wprowadzonym do tej ustawy i zdefiniowanym pojęciem działki budowlanej rodzi wątpliwości interpretacyjne, które w każdej sprawie muszą zostać indywidualnie wyjaśnione. Powyższe potwierdza zdiagnozowana rozbieżność w orzecznictwie. Niemniej nie można kategorycznie wywieść, analizując powyższe przepisy, bezwzględnego zakazu interpretowania pojęcia terenu jako części działki ewidencyjnej. Innymi słowy, jak wskazał WSA w Warszawie, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Jednakże należy to traktować jako wyjątek od generalnej zasady, że terenem inwestycji jest działka ewidencyjna. Chodzi o takie wyodrębnienie części działki ewidencyjnej, aby mogła stanowić samodzielną działkę ewidencyjną. W konsekwencji, aby możliwe było uznanie jej za działkę budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Teren taki bowiem wyznacza terytorialny przedmiot dalszego procesu inwestycyjnego i w konsekwencji musi spełnić warunki do zainwestowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. A tutaj definicja zawarta w § 3 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) jest tożsama do tej, zawartej w u.p.z.p. Teren, który wyznacza terytorialnie inwestycję w dalszym toku inwestycyjnym musi spełniać wymagania działki budowlanej. Nie występuje konieczność przeprowadzenia podziału geodezyjnego takiej działki, ale wymagane cechy dany fragment działki ewidencyjnej musi spełnić (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2026 r., II OSK 515/24) . Objęcie zatem decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań (por. wyroki NSA z 13 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 749/22, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16, 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1069/20). Przy tym wielokrotnie w orzecznictwie zwracano uwagę na potrzebę rozważenia, czy ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej nie będzie obchodzeniem prawnych ograniczeń (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 260/18, z 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1181/20, z 13 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 771/22). W rozpoznawanej sprawie organy administracji odmawiając ustalenia warunków zabudowy opowiedziały się generalnie za niedopuszczalnością ustalenia warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki ewidencyjnej, zaś Sąd uchylając decyzje organów administracji wskazał na możliwość objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej. Zarówno Sąd, jak i organy administracji popełniły w sprawie ten sam błąd nie dokonując szczegółowego odniesienia się do faktycznych okoliczności sprawy. Zatem słuszne jest rozstrzygnięcie Sądu uchylające decyzje organów administracji, jednakże wadliwe jest uzasadnienie wyroku, który całość wskazań dla organów administracji zawarł w lakonicznym sformułowaniu "ustalenie warunków zabudowy dla obszaru oznaczonego jako Bp, nie umożliwi zabudowy użytku leśnego". Reasumując w każdym indywidualnym przypadku konieczne jest rozważenie, czy teren w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. musi stanowić działkę ewidencyjną w całości, czy wystarczająca będzie jej część, spełniająca warunki działki budowlanej. Organy administracji dokonają zatem szczegółowej analizy i ustalą czy fragment działki nr [...] może wypełnić pojęcie terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i może stanowić odrębną działkę budowlaną na potrzeby procesu inwestycyjnego oraz ustalą czy w sprawie wystąpiły szczególne uwarunkowania, które uzasadniałyby odstąpienie od zasady, że terenem inwestycji jest działka ewidencyjna, a nie wyodrębniona jej część. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.