II OSK 811/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 699/23 w sprawie ze skargi A. sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2023 r. znak WI-I.7840.7.96.2022.MA w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 699/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej: "Wojewodą") z dnia 24 kwietnia 2023 r., znak WI-I.7840.7.96.2022.MA, uchylające postanowienie Starosty Krakowskiego (zwanego dalej: "Starostą") z dnia 27 lipca 2022 r., znak AB.III-W.6740.4.8.2022.MM, o odmowie B.R. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia 19 lutego 2020 r., nr AB.III-W.1.194.2020, znak AB.III-W.6740.1.1656.2019.IB, i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją tą Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.1 sp.k. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nr 1 i 2 na działce nr [...] w miejscowości B., gmina Z.. Pozwolenie to zostało następnie przeniesione na rzecz A. sp.k. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. sp.k. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie: 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 148 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") poprzez błędne uznanie, że nieodniesienie się przez Wojewodę do okoliczności podnoszonych przez inwestora w zakresie przekroczenia przez wnioskodawcę terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania oraz nierozpatrzenie przez Wojewodę dowodu przedłożonego przez inwestora w postaci oświadczenia, nie stanowiło naruszenia przepisów K.p.a.; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 15 K.p.a. poprzez nieodniesienie się merytorycznie przez Sąd pierwszej instancji do okoliczności podnoszonych przez inwestora w zakresie przekroczenia przez wnioskodawcę terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, w tym pominięcia przez Wojewodę dowodów przedłożonych przez inwestora, to jest oświadczenia na tę okoliczność. W ocenie spółki doprowadziło to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ Wojewoda powinien przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w tym zakresie; 3. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, pomimo że zostało wydane w wyniku postępowania przeprowadzonego z naruszeniem prawa, a tym samym w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów państwa i z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego; 4. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo braku podstaw do uchylenia przez Wojewodę postanowienia Starosty z uwagi na przekroczenie przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie spółki Wojewoda powinien ustalić tę okoliczność, gdyby prawidłowo wykonywał obowiązki wynikające z przytoczonych wyżej norm prawnych. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wystąpiła także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej, mimo ich rozbudowanej i wielokrotnie powtarzanej konstrukcji, skupiają się wokół jednej zasadniczej kwestii. Skarżąca twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie zaaprobował postanowienie Wojewody Małopolskiego, mimo że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonego przez nią zagadnienia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz pominął przedłożone przez nią oświadczenie z dnia 28 czerwca 2022 r. W przekonaniu skarżącej uchybienie to miało istotne znaczenie dla oceny dopuszczalności wznowienia, a Sąd pierwszej instancji nie powinien był poprzestać na stwierdzeniu, że w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., przypomnieć trzeba, na czym oparł swoje rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że istotą sprawy była ocena, czy Starosta Krakowski mógł odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. z powołaniem się na brak po stronie B.R. przymiotu strony. Sąd uznał, że odmowa taka jest dopuszczalna wyłącznie w przypadkach oczywistych, gdy brak interesu prawnego można stwierdzić bez czynności wyjaśniających. Skoro natomiast ustalenie statusu wnioskodawcy wymagało odniesienia się do przepisów wyznaczających obszar oddziaływania obiektu, w tym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to czynności te powinny zostać przeprowadzone dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W konsekwencji Sąd ocenił, że skoro do wszczęcia postępowania nie doszło, organ nie stosował powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących ustalania i oceny stanu faktycznego, a tym samym nie mógł ich naruszyć. Skarżąca przeciwstawia tej ocenie pogląd, że postępowanie wszczęte podaniem o wznowienie dzieli się na dwa etapy, a w pierwszym z nich, obejmującym badanie przesłanek wznowienia, zachowania terminów z art. 148 K.p.a. oraz legitymacji wnioskodawcy, organ również stosuje przepisy procedury i czyni ustalenia w oparciu o zebrany materiał. Spostrzeżenie to, co do zasady, jest trafne. Nie prowadzi ono jednak do wniosków, jakie wywodzi z niego skarżąca. Naruszenie przepisów postępowania może bowiem stanowić podstawę uwzględnienia skargi tylko wówczas, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Tymczasem kwestia terminu, której pominięcie skarżąca zarzuca Wojewodzie, nie była tym zagadnieniem, które przesądziło o treści postanowienia organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że Starosta Krakowski, badając wniosek pod względem formalnym, uznał go za złożony w terminie wynikającym z art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., a odmowę wznowienia oparł wyłącznie na ocenie, że B.R. nie przysługuje przymiot strony. To właśnie ta ocena, a nie zagadnienie terminu, stała się przyczyną uchylenia postanowienia Starosty. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że art. 148 § 2 K.p.a. wiąże początek biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z dniem, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Nie jest to dzień, w którym zainteresowany powziął wiadomość o planowanym zamierzeniu budowlanym, o rozmowach prowadzonych przez inwestora czy o samym fakcie prowadzenia robót. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana dnia 19 lutego 2020 r. i stała się ostateczna z dniem 20 lutego 2020 r. B.R. wskazał, że o jej wydaniu dowiedział się dnia 4 maja 2022 r., a wniosek o wznowienie złożył dnia 24 maja 2022 r. Aby podważyć zachowanie terminu, konieczne byłoby wykazanie, że wnioskodawca powziął wiadomość o tej właśnie decyzji wcześniej, a nie jedynie o tym, że na sąsiednich nieruchomościach planowana lub prowadzona jest inwestycja. Skarżąca nie wykazała przy tym, aby przedłożone przez nią oświadczenie z dnia 28 czerwca 2022 r. dowodziło, że B.R. dowiedział się o decyzji wcześniej, niż podał. Nawet gdyby wynikała z niego wcześniejsza świadomość prowadzonego zamierzenia inwestycyjnego, nie byłoby to równoznaczne z wiedzą o rozstrzygnięciu organu administracji architektoniczno-budowlanej udzielającym pozwolenia na budowę. Wątpliwość istotna z punktu widzenia art. 148 § 2 K.p.a. musi dotyczyć dnia powzięcia wiadomości o decyzji, a nie dnia, w którym zainteresowany mógł dowiedzieć się o samym zamierzeniu. Nie zmienia tej oceny argument skarżącej, że ciężar wykazania zachowania terminu spoczywa na podmiocie domagającym się wznowienia postępowania. Teza ta, znajdująca oparcie w przywołanym w skardze kasacyjnej orzecznictwie, co do zasady nie jest sporna. Nie wynika z niej jednak, że Sąd pierwszej instancji przerzucił ciężar dowodu na skarżącą. Nie chodzi więc o przerzucenie na skarżącą ciężaru dowodu zachowania terminu przez wnioskodawcę, lecz o ocenę, czy z podniesionego zarzutu kasacyjnego wynika możliwość istotnego wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy. Z samego powołania się na oświadczenie z dnia 28 czerwca 2022 r. nie wynika, aby dokument ten dowodził, że B.R. dowiedział się wcześniej o decyzji z dnia 19 lutego 2020 r., a nie jedynie o planowanym lub prowadzonym zamierzeniu inwestycyjnym. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 15 K.p.a. Skarżąca łączy go z twierdzeniem, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się merytorycznie do podniesionego w skardze zagadnienia terminu, a tym samym zaaprobował naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zarzut wadliwości uzasadnienia nie znajduje potwierdzenia. Sąd pierwszej instancji dostrzegł podniesione w skardze zastrzeżenia dotyczące terminu, przytoczył je w opisie sprawy, a następnie wyjaśnił, dlaczego uznał je za bezzasadne. Wskazał mianowicie, że wobec odmowy wznowienia i braku wszczęcia postępowania organ nie stosował przepisów, których naruszenie zarzucono. Stanowisko to, choć przedstawione zwięźle, jest jednoznaczne i poddaje się kontroli instancyjnej. Uzasadnienie wyroku odpowiada zatem wymaganiom art. 141 § 4 P.p.s.a., a okoliczność, że skarżąca ocenia je odmiennie, nie świadczy o jego wadliwości. Lakoniczność wywodu w odniesieniu do kwestii, która nie była rozstrzygająca, nie stanowi uchybienia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Nie sposób również przyjąć, że zaakceptowanie postanowienia Wojewody naruszyło zasadę dwuinstancyjności. Zasada ta nie oznacza, że każde uchybienie uzasadnienia organu odwoławczego prowadzi do uchylenia jego rozstrzygnięcia. Istotne znaczenie ma przy tym kasacyjny charakter postanowienia Wojewody. Postanowienie to nie rozstrzygało ostatecznie o prawach i obowiązkach skarżącej ani nie przesądzało, że wznowienie postępowania doprowadzi do wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchylało ono postanowienie Starosty i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zatem skarżąca uważa, że okoliczności dotyczące zachowania terminu wymagają dalszego wyjaśnienia, zachowuje możliwość ich podnoszenia w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w którym organ pierwszej instancji będzie władny ocenić także zachowanie terminu z art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. na właściwym etapie badania podania o wznowienie postępowania. Nie została więc wyłączona możliwość instancyjnej kontroli tego zagadnienia w ramach kontroli rozstrzygnięcia, które zapadnie po ponownym rozpatrzeniu podania o wznowienie postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie zastąpił organu odwoławczego w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego ani nie ustalał samodzielnie, kiedy B.R. dowiedział się o decyzji. Dokonał wyłącznie kontroli, czy podnoszone uchybienie mogło wpłynąć na wynik sprawy. Ocena tego rodzaju należy do istoty kontroli sądowoadministracyjnej i nie pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 8 K.p.a. Skarżąca wiąże naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej z tym samym zaniechaniem Wojewody, które oceniono już wyżej. Sąd pierwszej instancji nie zaaprobował dowolności w działaniu organu odwoławczego. Wskazał natomiast, z jakich przyczyn brak odniesienia się do stanowiska skarżącej nie podważa zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem w zakresie istotnym dla wyniku sprawy. Sama odmienna ocena znaczenia przedstawionego dowodu nie jest wystarczająca do wykazania naruszenia art. 8 K.p.a. Dla oceny wszystkich powyższych zarzutów istotne pozostaje, że zasadniczą i samodzielną podstawą zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji kasacyjnego rozstrzygnięcia Wojewody było stwierdzenie, iż Starosta na etapie art. 149 § 3 K.p.a. niedopuszczalnie dokonał oceny przymiotu strony B.R. wymagającej czynności wyjaśniających. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby kwestia terminu z art. 148 K.p.a. mogła prowadzić do odmiennej oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Nie przedstawiła argumentacji pozwalającej przyjąć, że pominięte przez Wojewodę oświadczenie prowadziło do oczywistej konkluzji, iż podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu. W konsekwencji nie można uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uchylić postanowienie Wojewody tylko z tego powodu, że jego uzasadnienie nie odniosło się wprost do tej części stanowiska skarżącej. Konsekwencją powyższego jest bezzasadność zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz powołanych w nim przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten ma charakter wynikowy. Skarżąca wywodzi go z założenia, że Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić skargę wobec nierozpoznania przez Wojewodę argumentacji dotyczącej terminu. Skoro jednak, jak wyjaśniono, zarzucane uchybienie organu odwoławczego nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, to oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. było prawidłowe. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.