II OSK 1238/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1090/24 w sprawie ze skargi X. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 sierpnia 2024 r., nr WI-I.7843.1.58.2024.GD w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1090/24, oddalił skargę X [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") na decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z 22 sierpnia 2024 r., nr WI-I.7843.1.58.2024.GD w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z 9 kwietnia 2024 r. Spółka zgłosiła do Starosty [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej X na istniejącej wieży OTP, w skład której wchodzą: antenowa konstrukcja wsporcza, anteny sektorowe, okablowanie oraz urządzenia sterujące, na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Z. w gminie S.. Starosta [...] decyzją z 7 czerwca 2024 r., nr AB.6743.430.2.2024, powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonych ww. robót budowlanych. Organ wskazał, że planowana inwestycja sprowadza się do wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Starosty zamierzenie to stanowi w istocie stację bazową telefonii komórkowej, a zatem zgłoszonych robót nie można zakwalifikować do przypadków, o których mowa w przepisach art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy – Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka zarzucając Staroście dokonanie błędnej kwalifikacji zgłoszonych robót budowlanych, a tym samym błędne przyjęcie, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy – Prawo budowlane, dotyczący zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wskazanych w tym przepisie robót budowlanych i objęcia ich procedurą zgłoszeniową. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki, zaskarżoną decyzją z 22 sierpnia 2024 r., nr WI-I.7843.1.58.2024.GD utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Wojewody z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że objęta zgłoszeniem inwestycja stanowi w rzeczywistości rozbudowę istniejącej już stacji bazowej telefonii komórkowej (wykorzystywanej przez operatorów [...] oraz [...]) umożliwiającej nadawanie sygnału oraz emitującej pole elektromagnetyczne. Kwalifikacja ta powoduje więc konieczność realizacji zgłoszonej inwestycji w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę i uzasadniała wniesienie przez organ pierwszej instancji sprzeciwu w sprawie zgłoszonych robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda trafnie wskazał w oparciu o załączone przez Spółkę do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót rysunki i szkice wykonawcze oraz wykaz projektowanych elementów instalacji, że planowane roboty stanowią rozbudowę istniejącej już stacji telefonii komórkowej (na wieży kratowej), ponieważ doprowadzą do zmiany parametrów obiektu budowlanego w zakresie zmiany rozkładu pól elektromagnetycznych oraz zwiększenia mocy sumarycznej anten, co nie podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że okoliczność zmiany parametrów obiektu budowlanego w zakresie zmiany rozkładu pól elektromagnetycznych oraz zwiększenia mocy sumarycznej anten nie była w istocie kwestionowana przez Spółkę. Zdaniem Sądu, zmiany parametrów technicznych wynikają wprost z przedłożonych przez Spółkę dokumentów, natomiast skarżąca Spółka w żaden sposób nie podważyła prawidłowości tych ustaleń. Oczywistym jest bowiem to, że dołożenie kolejnych 3 anten sektorowych oraz anteny radioliniowej na wieży doprowadzi do zwiększenia mocy sumarycznej anten i zmiany rozkładu pól elektromagnetycznych. W jakim natomiast zakresie to zwiększenie nastąpi, podlega badaniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółka X [...] S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, że instalacja dodatkowych anten na istniejącej stacji bazowej wymaga pozwolenia na budowę jeśli stanowi rozbudowę lub przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy przepisy te zwalniają z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę wykonania "konstrukcji wsporczej z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych", a z literalnego brzmienia przepisu wynika jednoznacznie, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są prace polegające na "instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających", co oznacza, że zwolnione z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę jest także instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych; art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie, czyli ocenę przez Sąd pierwszej instancji, że na tej podstawie materialnoprawnej organy powinny wnieść sprzeciw do zgłoszonych przez Spółkę robót budowlanych z uwagi na fakt, iż jej inwestycja stanowi "przebudowę czy rozbudowę istniejącej stacji", która nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia opisanych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a), art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy – Prawo budowlane przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zaplanowane roboty budowlane polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy – Prawo budowlane, albowiem Sąd pierwszej instancji wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki nie nadał błędnego znaczenia normatywnego powyższym przepisom. Nieuprawnione jest więc stanowisko Spółki, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły warunki do wniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, sprzeciwu do zgłoszenia z 9 kwietnia 2024 r., jeżeli dotyczyło ono - jak należy w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć - zamiaru wykonania przez skarżącą Spółkę jako inwestora robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt administracyjnych wynika, że Spółka zgłosiła zamiar wykonywania robót budowlanych polegających na montażu instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej operatora X [...] S.A. na istniejącej wieży kratowej OTP wolnostojącej służącej do celów telekomunikacyjnych. Przedmiotem instalacji miały się stać: 3 anteny sektorowe [...] o wymiarach 2769 x 429 x 196 mm (na wieży), 1 antena radiolinii o średnicy ok. 380 mm (na wieży), 3 moduły radiowe [...] o wymiarach 430 x 325 x 165 mm (na wieży), 3 moduły radiowe [...] o wymiarach 675 x 330 x 160 mm (na wieży), 1 x moduły radiowe [...] i [...] o wymiarach 118 x 441 x 402 mm (na wieży), 3 konstrukcje wsporcze o wysokości 2900 mm (na wieży), 2 konstrukcje wsporcze o wysokości 1000 mm (na wieży), 1 szafa telekomunikacyjna o wymiarach 2000 x 750 x 850 mm na dedykowanej ramie (przy wieży), 1 szafa telekomunikacyjna [...] o wymiarach 800 x 500 x 200 mm (przy wieży), 1 kpl. drabin do prowadzenia kabli o łącznej długości ok. 50 m (na wieży), 1 drabina kablowa o długości 2000 mm (przy wieży), 1 ogrodzenie o wysokości 2100 mm (przy wieży) oraz 1 komplet kabli telekomunikacyjnych oraz drobne akcesoria i elementy montażowe. Ostatecznie w wyniku dokonanych robót budowlanych w skład całego obiektu docelowo wchodzić miała: istniejąca wieża kratowa typu BOT-E2 o wysokości 54 m i wysokości całkowitej 55,95 m o konstrukcji kratownicy przestrzennej o przekroju trójkątnym; istniejące anteny sektorowe, anteny radioliniowe i podjednostki nadawcze [...] zlokalizowane w górnej części wieży (należące do operatorów [...] i [...]); istniejące urządzenia sterujące zamknięte w systemowych szafach posadowionych u podnóża wieży (należące do operatorów [...] i [...]); istniejące ogrodzenie u podnóża wieży - prowadzone wzdłuż boków wieży oraz prostokątne dowiązane do jednego z boków konstrukcji, wyposażone w furtki; projektowane anteny sektorowe - 3 szt., antena radioliniowa - 1 szt., podjednostki nadawcze [...] zlokalizowane w górnej części wieży (należące do operatora [...]); projektowana antena GPS zlokalizowana przy urządzeniach sterujących; projektowane urządzenia sterujące zamknięte w systemowych szafach u podnóża wieży (należące do operatora [...]); projektowane ogrodzenie okalające urządzenia sterujące zlokalizowane u podnóża wieży (należące do operatora [...]); projektowane i istniejące elementy dróg kablowych. Uwzględniając zatem zakres zgłoszonego przedsięwzięcia oraz mający docelowo powstać obiekt, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dokonana przez organy orzekające kwalifikacja prawnobudowlana inwestycji jest poprawna, albowiem trafnie odwołuje się do niemożności objęcia spornych robót kategorią "instalowania na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających", o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy – Prawo budowlane. Antenowa konstrukcja wsporcza, będąca wolnostojącą wieżą antenową, na której zamontowane zostały anteny, urządzenia radiowe i instalacje radiokomunikacyjne, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jest stacją bazową telefonii komórkowej dwóch operatorów na posadowienie której wymagane było pozwolenie na budowę. Z uwagi na zgłoszony montaż dodatkowego osprzętu w postaci antenowych konstrukcji wsporczych, anten sektorowych, anteny radioliniowej, okablowania, urządzeń sterujących na istniejącej stacji bazowej słusznie przyjęto, że można tu mówić tylko o rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej. W sprawie istotne jest bowiem, że zgłoszone prace dotyczyły stacji bazowej telefonii komórkowej już istniejącej i objętej pozwoleniem na budowę, a doposażenie stacji o nowe anteny sektorowe zmienia jej parametry użytkowe i techniczne. W okolicznościach niniejszej sprawy zgłoszone prace polegające na zamontowaniu dodatkowych anten sektorowych na istniejącej już budowli w postaci wieży z urządzeniami telekomunikacyjnymi niewątpliwie spowoduje zmianę parametrów mocy oraz pracy anten dotychczas zamontowanych, kilkukrotnie zwiększy się moc użytych urządzeń, co powoduje, że zgłoszone roboty należy zakwalifikować jako rozbudowę istniejącej stacji bazowej, na którą wymagane było pozwolenie na budowę, a nie instalację na obiekcie budowlanym. Maszt z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej jest wprawdzie obiektem budowlanym, stanowiącym całość techniczno-użytkową, nie jest to jednak typowy obiekt budowlany, który należy oceniać tak, jak np. budynek, gdyż istota jej działania polega głównie na wytwarzaniu i emitowaniu fal elektromagnetycznych. Rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej, a w konsekwencji na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego wchodzi tego rodzaju urządzenie. Zgłoszone przez Spółkę (jak wywodziła skarżąca) roboty budowlane obejmowały zainstalowanie na istniejącej wieży ze stacją bazową telefonii komórkowej dodatkowych trzech anten sektorowych oraz montaż dodatkowych stelaży i konstrukcji wsporczych. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zakres zgłoszonych robót może spowodować zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji bazowej, m. in. poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego lub chociażby przez zwiększenie obciążenia samego masztu (wieży). Tak więc skoro posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na wieży anten wymagała pozwolenia na budowę, to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej, wraz z osprzętem, stanowi w takiej sytuacji rozbudowę pierwotnej budowli (por. wyrok NSA: z 17 listopada 2020 r., II OSK 1276/18, z 28 maja 2025 r., II OSK 83/25). Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane jako rozbudowa stacji bazowej. Roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej pola elektromagnetycznego, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29 – 30 ustawy – Prawo budowlane, wymagają zatem – jak słusznie zauważył sąd wojewódzki - uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszone roboty budowlane nie stanowią zatem instalacji na obiekcie budowlanym, ale na istniejącej stacji bazowej, na budowę której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie mieszczą się więc w kategorii robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a czy też w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy – Prawo budowlane, a co za tym idzie nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 - 31 ustawy - Prawo budowlane. Argumentacja skargi kasacyjnej nawiązująca do wyłączenia ze wskazanego wymagania instalowania "konstrukcji wsporczej z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych" powyższej oceny nie może zmienić. Uwzględnić bowiem trzeba, że instalowanie w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy – Prawo budowlane to przymocowanie (połączenie) urządzenia do istniejącego obiektu budowlanego w sytuacji, w której to urządzenie, stając się bądź nie stając konstrukcyjną albo funkcjonalną częścią tego obiektu, nie ma wpływu na zmianę jego istotnych parametrów. Pozwala to dokonać rozgraniczenia pojęć "instalowanie" i "rozbudowa", dla których warunkiem brzegowym, determinującym właściwy tryb postępowania, pozostaje kwestia zmiany charakterystycznych parametrów, a także użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego w następstwie przeprowadzonych przy nim czynności instalacyjnych. W rozpatrywanym przez Sąd pierwszej instancji przypadku ww. warunek, co bezsporne, nie został spełniony, co ma kluczowe znaczenie dla kierunku podjętego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygnięcia. Zwrócenia uwagi wymaga, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten kierunek wykładni nadawanej przepisowi art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy – Prawo budowlane, którego brzmienie odpowiada w zasadniczej swojej części treści art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane (w stanie prawnym obowiązującym do 19 września 2020 r.) po jego zmianie z dniem 25 października 2019 r. przez art. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815), nie budzi zasadniczych wątpliwości (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2026 r., II OSK 1925/23; wyrok NSA z 28 października 2025 r., II OSK 916/23; wyrok NSA z 28 maja 2025 r., II OSK 83/25; wyrok NSA z 10 kwietnia 2025 r., II OSK 2258/22; wyrok NSA z 4 marca 2025 r., II OSK 1799/22). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.