II OSK 78/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Olszewo-Borki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 425/23 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Olszewo-Borki z dnia 30 czerwca 2006 r., nr XXX/193/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Olszewo-Borki na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 425/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Olszewo-Borki z dnia 30 czerwca 2006 r., nr XXX/193/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej, w zakresie załącznika nr 1, w odniesieniu do obrębu Antonie (rysunki nr 1, 2, 3, 4, 5 i 72) z wyłączeniem: – § 30 pkt 1 w zakresie terenów oznaczonych symbolami 16 MN i 73 MN; – § 30 pkt 2 w zakresie terenów oznaczonych symbolami 34 RM, MN i 35 RM, MN; – § 30 pkt 8 w zakresie terenów oznaczonych symbolami 13 ZL i 72 ZL; – części graficznej w postaci załącznika nr 1 do uchwały w części stanowiącej Rysunek nr 1 w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 16 MN, 73 MN, 13 ZL, 72 ZL, RM, MN oraz KDg, jako terenu drogi przylegającego do terenu oznaczonego symbolem RM, MN, a także załącznika nr 1 do uchwały w części stanowiącej Rysunek nr 2 w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 16 MN, 73 MN, 34 RM,MN, 35 RM,MN oraz KDW, jako terenu drogi przylegającego do terenów oznaczonych symbolami 34 RM,MN i 35 RM,MN. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2227/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 329/21, zapadłego ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Olszewo-Borki z dnia 30 czerwca 2006 r., nr XXX/193/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylił ten wyrok w punkcie 2 i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej ujętej w § 30 pkt 1 w zakresie terenów oznaczonych symbolami 16 MN i 73 MN; § 30 pkt 2 w zakresie terenów oznaczonych symbolami 34 RM, MN i 35 RM, MN; § 30 pkt 8 w zakresie terenów oznaczonych symbolami 13 ZL i 72 ZL oraz w części graficznej w postaci załącznika nr 1 do uchwały w części stanowiącej rysunek nr 1 w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 16 MN, 73 MN, 13 ZL, 72 ZL, RM, MN oraz KDG, jako terenu drogi przylegającego do terenu oznaczonego symbolem RM, MN, a także załącznika nr 1 do uchwały w części stanowiącej rysunek nr 2 w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 16 MN, 73 MN, 34 RM, MN, 35 RM, MN oraz KDW, jako terenu drogi przylegającego do terenów oznaczonych symbolami 34 RM, MN i 35 RM, MN (pkt 1 wyroku), zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 2 wyroku). Równocześnie podkreślił, że kontrolowana uchwała została zaskarżona w części tekstowej i graficznej dotyczącej załącznika nr 1 obręb Antonie (rysunki nr 1, 2, 3, 4, 5 i 72). Stąd też uznał za zasadny zarzut nieodniesienia się do wszystkich rysunków (nr 1, 2, 3, 4, 5 i 72) składających się na załącznik nr 1 zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym zobligował Sąd I instancji, by ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w określonych skargą granicach sprawy, dokonał oceny ww. rysunków pod kątem różnic w oznaczeniach dotyczących tych samych terenów z perspektywy zasad poprawnej legislacji i określoności prawa. Nadto ustalił czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie (mając na względzie wskazane kryteria) uzasadnione jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tych rysunków lub ich części przedstawiających te same tereny przy zastosowaniu różnych oznaczeń oraz związanych z nimi fragmentów części tekstowej planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę po raz drugi uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w całości. Ponowna analiza zaskarżonej uchwały wykazała, że część graficzna dotycząca rysunków nr: 1, 2, 3, 4, 5 oraz 72, stanowiących załącznik nr 1 do ww. uchwały, jest wzajemnie sprzeczna i budzi wątpliwości co do ustalonego tam przeznaczenia. To zaś upoważnia do stwierdzenia, że w przedmiotowej uchwale nie określono w sposób pewny i jednoznaczny przeznaczenia terenów. Ponadto Sąd zauważył, że dostrzeżona sprzeczność zachodzi nie tylko pomiędzy rysunkami planu, ale również pomiędzy częścią graficzną i ustaleniami części tekstowej, co świadczy o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI"). Część graficzna planu powinna bowiem stanowić odzwierciedlenie ustaleń części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. W ocenie Sądu wszystko to spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności uchwały, w części tekstowej i graficznej, w zakresie załącznika nr 1, w odniesieniu do obrębu Antonie (rysunki nr 1, 2, 3, 4, 5 i 72), z wyłączeniem tej części, która została już wyeliminowana z obrotu prawnego wobec uprawomocnienia się pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 329/21. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Olszewo-Borki, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm., dalej: "u.p.z.p.") przez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy w zakresie skarżonej części naruszenia mają charakter "istotny", w sytuacji gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy powinna prowadzić do wniosku, iż uchybienie Rady Gminy nie miało charakteru istotnego, a co za tym idzie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. 2. Art. 20 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie i pominięcie okoliczności, iż część tekstowa planu zawiera normy prawne, z jej standardową budową: hipotezą, dyspozycją, sankcją (rysunek jest znakiem graficznym), a część graficzna planu jest uszczegółowieniem części tekstowej, w związku z czym nie każda niezgodność pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną powinna skutkować automatycznie stwierdzeniem nieważności uchwały, tak jak ma to miejsce (w – dop. NSA) stanie faktycznym niniejszej sprawy. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania – w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu strona wskazała, że już z uwagi na samo sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej (podstaw kasacji) winna podlegać ona oddaleniu. Przechodząc do części merytorycznej organ nadzoru podniósł, że skarga kasacyjna Gminy Olszewo-Borki nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przedstawione w niej zarzuty, są całkowicie niezasadne i nie znajdują potwierdzenia w inkryminowanym orzeczeniu oraz w przepisach prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zarzuty skargi kasacyjnej są obciążone wadami konstrukcyjnymi. Po pierwsze, skarżąca kasacyjnie nie wskazała naruszenia, którego lub których przepisów p.p.s.a. miał się dopuścić Sąd I instancji. Wprawdzie niewskazanie w sposób wyraźny w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 lub 2 p.p.s.a., nie stanowi przeszkody do nadania sprawie dalszego biegu, jeżeli zostały wskazane konkretne naruszenia prawa materialnego lub procesowego, tym niemniej profesjonalny pełnomocnik powinien pamiętać o tym by wskazane jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia prawa zostały prawidłowo powiązane z art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 176). Po drugie, wymienione jako podstawy zaskarżenia, w pierwszym zarzucie art. 28 u.p.z.p. oraz w drugim zarzucie art. 20 u.p.z.p., zostały podzielone na dwie podrzędne jednostki redakcyjne (ustępy). W związku z tym wypada wyjaśnić, że strona wnosząca skargę kasacyjną powinna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może domyślać się intencji skarżącej kasacyjnie i we własnym zakresie konkretyzować zarzutów, ani ich uściślać (por. m.in. wyroki NSA z: 14.03.2018 r., II OSK 1281/16, LEX nr 2469106; 22.05.2020 r., II OSK 2925/19, LEX nr 3012149 oraz z 2.03.2023 r., II OSK 1620/22, LEX nr 3518730). Chociaż w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., nie oznacza to jednak umocowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie, konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania oraz w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do ich naruszenia (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269). Niezależenie od powyższego nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że części tekstowe i graficzne w zakresie załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do obrębu Antonie (rysunki nr 1, 2, 3, 4, 5 i 72), których nieważność stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie stanowiły istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Dostrzeżona przez Sąd I instancji rozbieżność zachodząca pomiędzy ww. rysunkami (składającymi się na jeden załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały), które stanowią ilustrację tych samych terenów, lecz różnią się we wskazaniach co do ich przeznaczenia bądź też są pozbawione kluczowych elementów, jakimi są linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie przeznaczenia nieruchomości objętych tą częścią planu oraz zasad ich zagospodarowania (s. 10-12 uzasadnienia wyroku). Wykazaną rozbieżność trzeba uznać nie tylko za naruszenie wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI, ale również konstytucyjnych zasad: określoności, zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa oraz prawidłowej legislacji, wynikających z art. 2 Konstytucji RP. Tak samo należało ocenić (co też w zaskarżonym wyroku uczyniono) podniesione w skardze organu nadzoru sprzeczności zachodzące pomiędzy częścią tekstową i graficzną wskazanej części planu miejscowego. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 20 u.p.z.p. Gdyby nawet pominąć wymienione wyżej błędne podanie przepisu, który zdaniem skarżącej kasacyjnie miał być naruszony, polegające na niedookreśleniu, którego z ustępów ów zarzut dotyczy, to nie można podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie odnoszącego się do prawnego charakteru części graficznej planu miejscowego. Wypada w tym miejscu powtórzyć wyrażone w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2227/21) stanowisko, według którego: "Ustawodawca w art. 14 ust. 8 u.p.z.p., uznając plan miejscowy za akt prawa miejscowego, nie odnosił się w tym względzie wyłącznie do części tekstowej. To, że graficzna część planu nie może być samoistnym źródłem wiążących ustaleń w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenia jego sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, nie może być podstawą do kwestionowania jej normatywnego charakteru. Rysunek planu jest formalnie i materialnie zintegrowany z częścią tekstową, pełniąc przy tym funkcje uzupełniające, wyjaśniające i ilustrujące ustalenia ujęte w treści uchwały. Z tych też względów część graficzna planu powinna być poddana tym samym (choć przy uwzględnieniu swoistości graficznego przekazu) wymogom legislacyjnym co część tekstowa." Wymogi te odnoszą się między innymi do publikacji części graficznej planu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czy też zgodności jej z przepisami ustawowymi oraz wydanymi na ich podstawie aktami wykonawczymi. Ze wskazanych wyżej względów oba zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.