II OSK 66/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 860/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2022 r., nr LXXXVII/2424/22 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasta Kołodzieja" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 860/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2022 r., nr LXXXVII/2424/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasta Kołodzieja", stwierdził nieważność § 7 ust. 12 pkt 2 i pkt 3, § 14 ust. 1 pkt 5 oraz § 7 ust. 12 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz" (pkt 1) i zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca spółka P. sp. z o.o. z siedzibą w W. działająca przez pełnomocnika radcę prawnego, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to § 7 ust. 12 pkt 1 w zakresie frazy: "wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz", § 7ust. 12 pkt 2 i 3 uchwały, a także § 14 ust. 1 pkt 5 uchwały. Spółka wskazała, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych i stosownie do art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 884 z późn. zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju"), jako przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), na całym terenie objętym m.p.z.p.; 2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3. art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2021 r., poz. 576 z późn. zm., dalej: "Prawo telekomunikacyjne") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 670 z późn. zm.) przez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej; 4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm.) w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych. Powołując się na powyższe spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od Rady Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania niezbędnej do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego. W uzasadnieniu spółka wskazała, że uchwała w zaskarżonej części powoduje bezprawne ograniczenie możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Ponadto, wskazano na niejasne przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd przywołał § 7 ust. 12 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "Zasady odnoszące się do lokalizowania urządzeń i obiektów budowlanych - inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (w tym telefonii komórkowej): 1) nakaz uwzględnienia wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz maksymalnej wysokości zabudowy w granicach powierzchni ograniczających lotniska; 2) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej; 3) dopuszczenie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, takich jak anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych, w terenach: U.1, U.4, U.6, U.14, U.17, U.18, U.21, U.23, U.24." oraz jej § 14 ust. 1 pkt 5, który stanowi: "Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się: (...) 5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych". W kontekście zacytowanych ustaleń Sąd zwrócił uwagę, że ze sporządzonej prognozy oddziaływania na środowisko wynika, iż według pięciostopniowej waloryzacji przyrodniczej, na obszarze planu występują obszary jedynie przeciętne przyrodniczo (poziom 4) oraz tereny silnie zdewastowane (poziom 5). Ponadto tereny Zp – Parki stanowią jedynie 10 % obszaru planu miejscowego, a obszar planu jest silnie zurbanizowany i jest to w znacznej części zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W ocenie Sądu wprowadzanie w takim otoczeniu przestrzennym daleko idących zakazów czy ograniczeń i uzasadnianie ich koniecznością ochrony ładu przestrzennego czy układu kompozycyjnego osiedli mieszkaniowych nie jest uzasadnione, zaś argumentacja Gminy zdaje się być wewnętrznie sprzeczna. Jak wynika bowiem ze stanowiska Gminy ład przestrzenny, względnie układ kompozycyjny osiedli mieszkaniowych będą zaburzać jedynie urządzenia i obiekty budowlane stanowiące inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie będą natomiast tego ładu zaburzać inne urządzenia techniczne, których lokalizacja jest dopuszczona na całym obszarze planu (por. § 17 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p.). Zdaniem Sądu takie stanowisko jest niezrozumiałe. Nie można bowiem skutecznie uznawać, że np. wolnostojące maszty telekomunikacyjne stanowią o naruszeniu ładu przestrzennego, a z drugiej dopuszczać wolnostojące inne urządzenia infrastruktury technicznej przyjmując w konsekwencji, że nie będą one tego ładu naruszać. Dodatkowo według Sądu wskazana regulacja ma charakter dyskryminujący. Jej skutkiem jest wprowadzenie nieuzasadnionych ograniczeń w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w świadczeniu usług w technologii mobilnej, względem usług telekomunikacyjnych świadczonych w technologii stacjonarnej. Nadto art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., wyraźnie wskazują na intencję ustawodawcy, jaką było uwzględnienie w planie znaczącej roli sieci telekomunikacyjnych dla funkcjonowania społeczności lokalnych. Przyjęte rozwiązanie nie jest uzasadnione na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej i ustawowej, a jednocześnie nie jest konieczne biorąc pod uwagę przepisy ustaw szczegółowych, które mają zastosowanie na etapie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowych (m.in. przepisów środowiskowych). Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że dopuszczono w planie miejscowym lokalizację urządzeń i obiektów budowlanych – inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na następujących obszarach: U.1, U.4, U.6, U.14, U.17, U.18 , U.21, U.23, U.24. Obszary te stanowią około 10 % obszaru objętego planem miejscowym. Wskazane tereny, na których natomiast możliwa jest – zgodnie z ustaleniami planu miejscowego lokalizacja urządzeń i obiektów budowlanych – inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, obejmują m.in. U.1 – kościół, U.4 – ośrodek kultury oraz bibliotekę, U.6 – szkołę podstawową, U.14 – aptekę, U.17 – szkołę podstawową objętą ochroną konserwatorską, U.18 – liceum, oraz U.24 przedszkole (żłobek). Wskazane obszary nie podlegają zatem takiej ochronie jak osiedla mieszkaniowe, skoro dopuszczalne jest lokalizowanie na nich urządzeń i obiektów budowlanych – inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nawiązując do argumentacji Gminy należałoby wskazać, że na tych obszarach nie dojdzie do naruszenia ładu przestrzennego w przypadku realizacji wskazanych inwestycji. Zdaniem Sądu rozróżnienie wskazanych terenów od wszystkich innych pozostałych terenów w planie miejscowym, jest o tyle wątpliwe, że w terenach tych znajduje się m.in. budynek objęty ochroną konserwatorską (teren U.17). Dodatkowo, w kontekście podnoszonej przez Gminę konieczności ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych związanych z lokalizacją wskazanych urządzeń telekomunikacyjnych, pominięta jest całkowicie kwestia lokalizacji tych urządzeń głównie na obiektach kultury i oświaty. Z dokumentacji planistycznej, jak i również z odpowiedzi na skargę, nie wynika jednak, aby Gmina rozważała problem ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych na terenach U.1, U.4, U.6, U.14, U.17, U.18, U.21, U.23, U.24. Gmina co prawda wprowadza § 14 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p., który nakazuje lokalizację obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, to jednak nie sposób nie dostrzec niekonsekwencji w postępowaniu Gminy w tym zakresie. Sąd podniósł, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy mieszkaniowej, usługowej czy produkcyjnej nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponadto od 25 października 2019 r., (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd stwierdził również, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju nie pozbawia całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej, jednak koniecznym jest by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. Mając na względzie, że w zaskarżonym planie jest możliwe lokalizowanie wskazanych urządzeń w terenach U.1, U.4, U.6, U.14, U.17, U.18 , U.21, U.23, U.24, które łącznie stanowią ok. 10 % obszaru planu miejscowego, Sąd zaznaczył, że w obszarach tych, gdzie można lokalizować urządzenia na budynkach usługowych, wiąże (co wynika z treści § 7 ust. 12 pkt 1 m.p.z.p.), ograniczenie maksymalnej wysokości w poszczególnych terenach. Jeśli więc w danym terenie budynki usługowe osiągną maksymalną wielkość przewidzianą planem, to posadowienie na nich urządzenia będzie wykluczone. We wskazanych obszarach maksymalna wysokość zabudowy wynosi 10 m oraz 15 m. Zważywszy że na tych obszarach znajdują się szkoły, ośrodek kultury czy kościół, to mając na uwadze ich gabaryty posadowienie na nich przedmiotowych urządzeń staje się – zdaniem Sądu – wysoce wątpliwe. Odnosząc się do kwestionowanego § 14 ust. 1 pkt 5, Sąd wskazał, że przepis ten sprowadza się w zasadzie do sformułowania nakazu uwzględniania przy lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych. Sam w sobie nie zawiera dodatkowych szczegółowych warunków, lecz odsyła w tym zakresie do norm powszechnie obowiązującego prawa. Dlatego też w ocenie Sądu, skoro przepisy rangi ustawowej i akty wykonawcze regulują daną materię w sposób bezwzględnie obowiązujący, to brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać dodatkowe zasady, dotyczące tej tematyki, w szczególności, że nie sposób doszukać się wyraźnej podstawy prawnej dla regulowania takich kwestii w planie miejscowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polegającego na oddaleniu skargi skarżącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, jednocześnie zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej (organu) kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust 2 p.p.s.a.): 1. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego – akt planistycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 147 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. przez stwierdzenie częściowej nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, że wprowadzone w planie miejscowym warunki i zasady lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznego znajdują swoje uzasadnienie w uwarunkowaniach obszaru objętego planem miejscowym oraz mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy; 2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na uznaniu, że na etapie procedury planistycznej doszło do istotnych naruszeń zasad sporządzania planu, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, że w toku procedury planistycznej nie doszło do naruszenia art. 28 u.p.z.p. w kontekście formułowania postanowień regulujących zasady lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej, a plan miejscowy jest zgodny z obowiązującymi przepisami; 3. art. 132 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") oraz w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na przekroczeniu przez sąd I instancji kognicji w zakresie kontroli sądowoadministracyjnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która powinna opierać się na analizie legalności, a nie celowości przyjętych w planie miejscowym założeń projektowych oraz rozwiązań mających na celu ochronę układów urbanistycznych osiedli znajdujących się w obszarze skarżonego planu miejscowego; II. prawa materialnego (art. 174 ust. 1 p.p.s.a.): 1. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności przez Sąd I instancji wszystkich postanowień skarżonej uchwały regulujących kwestie związane z lokalizacją i instalacją urządzeń z zakresu łączności publicznej, co w rezultacie doprowadziło do wykluczenia możliwości lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej – telefonii komórkowej na całym obszarze planu oraz do naruszenia art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju stanowiącego wprost, że plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów oraz uniemożliwiać lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że postanowienia planu miejscowego prowadzą w istocie do wykluczenia możliwości realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu i stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy, podczas gdy przyjęte w planie miejscowym zasady oraz warunki lokalizacji urządzeń celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie stanowią wprowadzenia niedopuszczalnego przepisami ustawy szerokopasmowej zakazu oraz nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu, oraz znajdują swoje uzasadnienie w uwarunkowaniach obszaru oraz we władztwie planistycznym jako wyłącznej kompetencji gminy do kształtowania zasad i warunków zabudowy terenu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od Gminy Miejskiej Kraków kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 233 § 1 k.p.c.: "Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału." Przepis ten, według art. 106 § 5 p.p.s.a., jak również inne przepisy k.p.c. regulujące postępowanie dowodowe, mają odpowiednie zastosowanie do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ten zaś stanowi, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Wypada w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w zakresie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie akt sprawy, zaś wyjątek w tym względzie został przewidziany w cytowanym wyżej art. 106 § 3 p.p.s.a. Przywołane regulacje prowadzą do wniosku, że możliwość zastosowania art. 233 § 1 k.p.c. i innych przepisów procedury cywilnej w zakresie postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi została ograniczona do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 p.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy Sąd I instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a., co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Także za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – miało polegać na uznaniu, że na etapie procedury planistycznej doszło do istotnych naruszeń zasad sporządzania planu. Po pierwsze, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał oceny legalności zaskarżonych ustaleń planu, natomiast nie odnosił się do uchybień na etapie procedury planistycznej. Po drugie, ani z brzmienia tego zarzutu, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, w czym miałoby się objawiać – w ocenie Sądu – naruszenie zasad sporządzania planu na etapie procedury planistycznej. Na marginesie należy zaznaczyć, co zostało zaakcentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 8), że zaskarżony plan był już wcześniej przedmiotem sądowej kontroli, podczas której nie stwierdzono naruszenia procedury sporządzania i uchwalania planu, przy czym, jak zostało to podniesione przez Sąd I instancji, w dacie wydania zaskarżonego wyroku, przywołane w nim orzeczenie nie było jeszcze ostateczne. Stało się nim bowiem dopiero po oddaleniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2025 r. (II OSK 1532/23). Nie sposób też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 132 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które miało polegać na przekroczeniu przez Sąd I instancji kognicji w zakresie kontroli, która – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – została przeprowadzona na podstawie kryterium celowości, czego wyrazem miało być stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że: "wprowadzanie w takim otoczeniu przestrzennym daleko idących zakazów czy ograniczeń i uzasadnianie ich koniecznością ochrony ładu przestrzennego czy układu kompozycyjnego osiedli mieszkaniowych nie jest uzasadnione." (s. 11). Otóż zacytowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragment z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie świadczy o wykroczeniu przez Sąd I instancji poza granice kontroli legalności uchwały w sprawie planu miejscowego, ale wiąże się z oceną ustaleń planu w kontekście ważenia wartości wysoko cenionej jaką jest ład przestrzenny (który zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. wraz z zrównoważonym rozwojem stanowi podstawę kształtowania polityki przestrzennej oraz postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele, a także ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, a którego wymogi w myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz wymogów realizacji inwestycji celu publicznego w postaci odpowiedniej infrastruktury zaspokajającej cywilizacyjne potrzeby współczesnego życia, która mieści się w ramach zrównoważonego rozwoju, a do której należy zaliczyć urządzenia służące bezprzewodowej łączności publicznej (por. m.in.: wyrok TK z 6.06.2006 r., K 23/05, OTK-A 2006, nr 6, poz. 62 oraz wyroki NSA z: 7.07.2006 r., II OSK 507/06, LEX nr 275511 i 10.01.2013 r., II OSK 1645/11, LEX nr 2019492). Niezasadnym okazał się także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – doprowadziło do wykluczenia możliwości lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej – telefonii komórkowej na całym obszarze planu. Otóż stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie określonym w zaskarżonym wyroku, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, nie wyklucza lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej na obszarze objętym ustaleniami planu, albowiem zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju: "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu." Nie można też zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni art. 28 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, która miała – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – doprowadzić Sąd I instancji do uznania, że postanowienia planu miejscowego prowadzą do wykluczenia możliwości realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu i stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowego wnioskowania podczas przeprowadzonej kontroli zgodności zakwestionowanych ustaleń planu z przepisami art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Wprowadzenie na całym obszarze objętym ustaleniami planu zakazu lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej, przy dopuszczeniu lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, na obiektach budowlanych, w terenach: U.1, U.4, U.6, U.14, U.17, U.18, U.21, U.23, U.24, jednakże z równoczesnym nakazem uwzględnienia wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy, prowadzi bowiem do faktycznego wyłączenia możliwości lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej. Racje ma w tym względzie Sąd I instancji podnosząc, że skoro wyeliminowano wolnostojące maszty, to dopuszczalne jest lokalizowanie przedmiotowych urządzeń tylko na budynkach znajdujących się na wyżej wymienionych terenach oznaczonych symbolem U. Tam zaś z kolei przy lokalizacji tychże urządzeń należy uwzględniać obowiązującą maksymalną wysokość zabudowy, która wynosi 10 m oraz 15 m. Nie wymaga natomiast szerszego uzasadnienia to, że poprawne działanie stacji bazowej telefonii komórkowej zależy od usytuowania anten sektorowych i radioliniowych na odpowiedniej wysokości, tak aby górowały nad istniejącą zabudową. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.