II OSK 1049/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 563/24 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] w [...] oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2025 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 563/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego (dalej także jako: Wojewoda) na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] w T. (dalej także jako: m.p.z.p., uchwała), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i orzekł o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.), polegającego na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego przez` nieokreślenie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy dla terenu 1 MW-U. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że obligatoryjność elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w powołanym przepisie. Pominięcie określonych elementów wskazanych w omawianym przepisie musi być obiektywnie uzasadnione w odniesieniu do konkretnego obszaru. Wojewódzki Sąd wyjaśnił, że dokonując zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] w T. – wyszczególniono teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług, oznaczony symbolem 1MW-U. Jako jego przeznaczenie podstawowe wskazano: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i teren usług z wykluczeniem: usług handlu hurtowego, usług handlu wielkopowierzchniowego, usług nauki. Natomiast jako przeznaczenie uzupełniające wprowadzono teren zieleni naturalnej i teren zieleni urządzonej. Sąd pierwszej instancji przyjął, że skoro miejscowy plan przewiduje realizację obiektów budowlanych, to powinien zawierać ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości zostało podyktowane tym, że uchwała obejmuje jedynie teren 1MW-U, którego dotyczą kwestionowane postanowienia. Skargę od powyższego wyroku wywiodła Rada Miejska w [...] (dalej także jako: gmina), zaskarżając go w całości i podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i tym samym błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że określenie wskaźnika minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy stanowi obligatoryjny element uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] w T. i tym samym również błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że brak określenia wskaźnika minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy w ww. uchwale należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały w całości; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji zaskarżonej uchwały w całości w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do oddalenia skargi Wojewody w całości. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości skargi Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, przy czym biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie oraz uwzględniając ich komplementarny charakter należało odnieść się do nich łącznie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sąd pierwszej instancji wyraźnie i wprost wskazał, że istotne znaczenie dla wyniku sprawy miało nieokreślenie w uchwale maksymalnej intensywności zabudowy, zaś brak wskaźnika minimalnego nie miał determinującego znaczenia. Nie wpływa na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały – co trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – okoliczność, że poprzednio obowiązujący miejscowy plan nie przewidywał tych parametrów dla żadnego obszaru. U podstaw wydania zaskarżonego orzeczenia legło trafne stwierdzenie, że obszar 1MW-U podlega zabudowie – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i teren usług. W związku z czym wyznaczenie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jest obligatoryjne, o czym wprost stanowi powołany jako wzorzec kontroli art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W orzecznictwie zauważa się, że jest to jeden z kluczowych parametrów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu (por. wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 420/24). W sprawie nie wystąpiły okoliczności, które umożliwiłyby odstąpienie od wyznaczenia powyżej wskazanego parametru np. zakaz zabudowy (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2356/22). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.