II OSK 597/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1100/23 w sprawie ze skargi Z. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 października 2016 r. nr LIV/1096/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska – Grottgera II" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 6 listopada 2023 r., II SA/Kr 1100/23, oddalił skargę Z. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa (dalej Rada) z dnia 12 października 2016 r. Nr LIV/1096/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska – Grottgera II". WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że działka skarżącej nr [...] według ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa'' (dalej Studium), znajduje się w terenach oznaczonych symbolem ZU – Tereny zieleni urządzonej, gdzie funkcja podstawowa to różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczna, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne. Natomiast funkcja dopuszczalna - Zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Ponadto działka ta, według Studium, znajduje się w jednostce urbanistycznej nr 7 – Łobzów, w której jako kierunki zmian w strukturze przestrzennej wskazano między innymi: "Zieleń urządzona Parku [...], [...] i [...]do ochrony i rewitalizacji jako tradycyjna przestrzeń publiczna służąca rekreacji i wypoczynkowi mieszkańców [...]". Sąd podał, że zarówno działka skarżącej nr [...], jak i działka Gminy Miejskiej Kraków nr [...] (bezpośrednio przylegająca do Alei [...]) położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem ZP.8. Obie są zatem przeznaczone pod park i przeznaczenie to pozostaje w zgodności z ustaleniami Studium, które w terenach ZU nie przewiduje możliwości lokalizowania żadnego rodzaju dróg. WSA podzielił pogląd organu, że skoro działki [...] i [...] przeznaczone zostały pod teren zieleni urządzonej – publicznie dostępny park, to z punktu widzenia zasad sporządzania planu miejscowego nie było potrzeby wyznaczania drogi dojazdowej do działki [...] przez działkę [...]. Sąd zaznaczył, że działka [...], wobec której skarżąca ma plany inwestycyjne, leży poza obszarem kontrolowanego planu, na terenie oznaczonym w Studium symbolem MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). W opinii Sądu, treść planu dotycząca działki nr [...] jest zgodna z ustaleniami Studium i nie narusza zasad sporządzania planu, a przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod zieleń urządzoną – park, nie stanowi o naruszeniu władztwa planistycznego gminy, w szczególności ze względu na to, że również do przeznaczenia tego została włączona działka gminna, a wyjaśnienia organu o potrzebie włączenia działki skarżącej są logiczne i przekonujące. Sąd podzielił pogląd organu, że celem planu jest utrzymanie ciągłości systemu zieleni miejskiej i ochrona cennych pod względem historycznym, kulturowym i przyrodniczym terenów zieleni w ciągu [...], a park ten jest linearny i stosunkowo wąski, stad konieczność włączenia działki nr [...] do terenów ZP.8 z przeznaczeniem do pozyskania jej do zasobu gminnego celem poszerzenia parku, co ujęte zostało w Prognozie skutków finansowych. Sąd dodał, że park ten od lat z powodzeniem funkcjonuje, jest urządzony i służy okolicznym mieszkańcom. Natomiast kwestie wynikające z postępowania o pozwolenie na budowę, podobnie jak kwestie istnienia lub wygaśnięcia niewykorzystywanej służebności drogowej nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem uchwalonego aktu prawa miejscowego, gdyż kryteriów takich nie przewidują obowiązujące przepisy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Z. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach – zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które jest obarczone wadami, a to poprzez zupełne pominięcie kwestii: (i) własności, na którą powoływała się skarżąca w skardze do WSA; (ii) postanowienia z dnia 11 kwietnia 2013 r. Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie Wydział I Cywilny, I Ns 633/11/K (dalej Postanowienie) i jego obecności w porządku prawnym, 2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego, a to przez zupełne pominięcie, iż zaskarżona uchwała ogranicza możliwości użytkowania działek o numerach: - [...] obręb [...] położonej w [...] w dzielnicy [...], - [...] obręb [...] położonej w [...] w dzielnicy [...], przez skarżącą (jako ich właścicielki), ograniczając tym samym jej prawo własności - [...] obręb [...] położonej w [...] w dzielnicy [...], przez skarżącą (jako właścicielkę nieruchomości w stosunku do niej władnącej), uniemożliwiając wykonanie Postanowienia; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to poprzez: art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2023.977 ze zm.; dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.Dz.U.2023.645 ze zm.; dalej u.d.p.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżony akt prawa miejscowego w części, tj. § 13 ust. 3 Uchwały, nie został wydany z naruszeniem przepisów o właściwości, w sytuacji gdy organ stanowiący gminy nie ma uprawnień do ograniczenia prawa własności nieruchomości w zakresie nałożenia zakazu lokalizacji zjazdów na drogę, gdyż tego rodzaju ograniczenie może zostać nałożone wyłącznie w wyniku indywidualnej decyzji administracyjnej zarządcy drogi; art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że zakaz budowy zjazdów mieści się w zakresie władztwa planistycznego gminy; art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 u.p.z.p. poprzez zupełne pominięcie, iż Plan narusza obiektywny porządek prawny, a to poprzez pominięcie funkcjonowania Postanowienia w obrocie prawnym; art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uwzględnia się prawa własności, gdy tymczasem obecne brzmienie Planu w sposób jednoznaczny narusza prawo własności skarżącej; art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że władztwo planistyczne przyznane gminie nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem uchwalonego aktu prawa miejscowego; art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (j.t.Dz.U.2022. 1360 ze zm.; dalej k.c.) w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż zaskarżony akt prawa miejscowego nie ogranicza istotnie i bezpodstawnie sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżącą ograniczając również jej prawo własności przysługujące jej w stosunku do (własnej) nieruchomości; art. 365 § 1 w zw. z art. 13 § 2 ustawy z dnia 17 lutego 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (j.t.Dz.U.2023.1550 ze zm.; dalej k.p.c.), poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ administracyjny nie był związany Postanowieniem; art. 29 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, gdy tymczasem wyrok zaprzecza temu przepisowi prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zaznaczyć trzeba, że stosownie do tego przepisu prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010.3.39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do wskazanych przez stronę kwestii mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest więc zasadny. WSA nie naruszył też art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego, bowiem Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu, w tym kontroluje czy podejmując zaskarżony akt organ prawidłowo stan faktyczny ustalił. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by podejmując zaskarżoną uchwałę Rada nie poczyniła istotnych dla wyniku sprawy ustaleń faktycznych. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. w powiązaniu z § 13 ust. 3 Uchwały, zauważyć wypada, że § 13 ust. 3 Uchwały, stanowiąc, że "Nie wyznacza się miejsc zjazdów z dróg publicznych", nie zawiera zakazu lokalizacji zjazdów, a jedynie miejsc takich nie wyznacza. Na powyższe wskazuje nie tylko jego jednoznaczne brzmienie, ale również treść ust. 4 tego paragrafu, zgodnie z którym "Dojazdy zapewniające dostęp do dróg publicznych powinny zostać wytyczone w sposób umożliwiający prowadzenie lokalnych sieci uzbrojenia terenu". Plan przewiduje zatem możliwość zapewnienia dostępu do dróg publicznych, warunkując to jedynie koniecznością umożliwienia prowadzenia lokalnych sieci uzbrojenia terenu i nie określa miejsc, w których dostęp ten ma być zapewniony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzić należy, że skoro unormowania zaskarżonego planu nie zawierają zakazu budowy zjazdów, a jedynie ich nie wyznaczają, to zarzut ten jest w istocie chybiony. Nie można bowiem rozważać tego, czy zakaz budowy zjazdów mieści się w zakresie władztwa planistycznego gminy, jeżeli w kontrolowanym planie zakazu takiego w rzeczywistości nie ma. Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 u.p.z.p., bowiem zaskarżony plan nie pomija Postanowienia, ponieważ nie zawiera unormowań wykluczających jego stosowanie. To, że zaskarżona uchwała nie przewiduje utworzenia drogi wewnętrznej nie oznacza, że wyklucza istnienie na tym terenie służebności drogi koniecznej. Służebność drogi koniecznej nie jest uzależniona od treści planu i może być ustanowiona niezależnie od jego unormowań. W konsekwencji powyższego nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 365 § 1 w zw. z art. 13 § 2 k.p.c. oraz art. 29 ust. 1 u.d.p. Reasumując raz jeszcze podkreślić trzeba, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza istnienia na objętym nim terenie służebności drogi koniecznej, bowiem służebność taka nie jest uzależniona od treści planu i może być ustanowiona niezależnie od jego unormowań, a jeżeli była ona już uprzednio ustanowiona, wejście w życie planu miejscowego jej nie likwiduje. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Uznając, że ze względu na szczególną sytuację skarżącej kasacyjnie, której interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą (chociaż w granicach obowiązującego prawa), w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od niej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.